จาก 'เกษตร' สู่ 'บริการรายได้ต่ำ' เวิลด์แบงก์เตือน เร่งเพิ่มผลิตภาพ-ปฏิรูปภาคบริการ

รายงานล่าสุดของ World Bank ในหัวข้อ Jobs: East Asia and Pacific Economic Update (October 2025) กล่าวถึงภาคการส่งออกของภูมิภาคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก (EAP) ต้องเผชิญกับข้อจำกัดทางการค้าที่เข้มงวดมากขึ้น ความไม่แน่นอนด้านนโยบายและการชะลอตัวของการเติบโตทางเศรษฐกิจโลก ขณะเดียวกัน แรงงานในภูมิภาคต้องปรับตัวต่อการใช้หุ่นยนต์ ปัญญาประดิษฐ์ (AI) และแพลตฟอร์มดิจิทัลที่เพิ่มมากขึ้น

"กรุงเทพธุกิจ" มีโอกาสสัมภาษณ์พิเศษ Aaditya Mattoo, Chief Economist of the East Asia and Pacific Region of the World Bank ณ. กรุงวอชิงตัน ดีซี ในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับรายงานและข้อเสนอเชิงนโยบาย

ภาพรวมของรายงานสรุปได้ว่า ที่ผ่านมาภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกเติบโตเร็วที่สุดในโลกในช่วง 30 ปี การเติบโตยังส่งผลต่อการช่วยยกระดับคนกว่า หนึ่งพันล้านคนพ้นจากความยากจน อย่างไรก็ตามในปัจจุบัน การเติบโตทางเศรษฐกิจเริ่มชะลอตัว (Growth Slowdown) เพราะผลกระทบจากนโยบายกีดกันทางการค้า (Protectionism) และ ความไม่แน่นอนทางเศรษฐกิจโลก

รายงานชิ้นนี้โฟกัสไปที่ประเด็นเรื่อง การว่างงาน โดยพบว่าภาพรวมอัตราการว่างงานในภูมิภาคยังต่ำ แต่ประเด็นที่น่าสนใจคือ กลุ่มคนรุ่นใหม่กลับเป็นกลุ่มที่เผชิญปัญหาการหางาน (เช่น จีนและอินโดนีเซีย พบว่าสัดส่วนคนรุ่นใหม่ 1 ใน 7 คนตกงาน) และยังพบว่าการมีส่วนร่วมของผู้หญิงในตลาดแรงงานต่ำกว่าผู้ชายประมาณ 15% ในหลายประเทศ เช่น ฟิลิปปินส์ อินโดนีเซีย มาเลเซีย

อีกประเด็นสำคัญคือ การสร้างงานใหม่ไม่ได้อยู่ในภาคอุตสาหกรรมที่มีผลิตภาพสูงเหมือนในอดีต แต่เป็นการย้ายจากภาคเกษตรผลิตภาพต่ำไปยังภาคบริการผลิตภาพต่ำ (ภาพที่ 1) เช่น ภาคการก่อสร้างหรือค้าปลีก ทำให้เกิดสิ่งที่เรียกว่ากลุ่มที่เรียกว่า “ชนชั้นเสี่ยง (Precariat class) ซึ่งนิยามถึงคนที่มีรายได้ไม่มั่นคง แม้จะไม่จน

ภาพที่ 1 : แรงงานกำลังเคลื่อนย้ายจากภาคเกษตรกรรมที่ใช้ทักษะต่ำไปยังภาคบริการที่มีค่าจ้างต่ำ แทนที่จะย้ายเข้าสู่ภาคอุตสาหกรรมการผลิตที่ใช้ทักษะสูงเหมือนเช่นใน

รัฐจะสามารถเปลี่ยนแรงงานจากภาคบริการรายได้ต่ำ สู่งานผลิตภาพสูงได้อย่างไร ?

งานศึกษาชิ้นนี้พบว่า ความน่ากังวลคือ แรงงานกลุ่มประเทศเอเชียแปซิฟิกจำนวนมากกำลังเคลื่อนย้ายจากภาคเกษตรกรรมที่ใช้ทักษะต่ำไปสู่ภาคบริการที่มีค่าจ้างต่ำ แทนที่จะย้ายเข้าสู่ภาคอุตสาหกรรมการผลิตที่ใช้ทักษะสูงเช่นในอดีต ดังนั้น ความท้าทายสำคัญของภูมิภาคนี้คือการยกระดับผลิตภาพแรงงาน แม้ว่าชนชั้นกลางจะขยายตัวขึ้น แต่จำนวนประชากรที่ยังคงเปราะบางและมีความเสี่ยงที่จะกลับเข้าสู่ความยากจนยังคงมีอยู่ในระดับสูง

Aaditya ให้ความเห็นในประเด็นนี้ว่า ต้องเข้าใจว่าเมื่อเรากำลังพูดถึงเรื่องแรงงานนอกระบบ นอกจากแรงงานนอกระบบเดิมๆ เช่น แรงงานในภาคเกษตรหรือคนขายของริมถนน ปัจจุบันมีแรงงานนอกระบบรูปแบบใหม่ เช่น คนขับแกร็บ คนให้เช่าที่พัก Airbnb เป็นต้น คนเหล่านี้อาจจะยังอยู่นอกระบบภาษี จะทำให้อย่างไรให้แม้ว่าพวกเขาจะยังคงอยู่นอกระบบ แต่สามารถเพิ่มผลิตได้ มีตาข่ายทางสังคมรองรับและสามารถเข้าสู่ระบบในอนาคต

Aaditya เสนอนโยบายหลักที่รัฐควรให้ความสำคัญดังนี้

1. เพิ่มผลิตภาพแม้เแรงงานจะยังคงอยู่นอกระบบ (Informal sector)  ยกตัวอย่างเช่น อินเดีย (รัฐ Haryana) ช่วยให้คนขับรถใช้เทคโนโลยีเพื่อเพิ่มรายได้ หรือเวียดนาม ที่สามารถใช้แพลตฟอร์มดิจิทัลให้คนขับมอเตอร์ไซค์รับจ้างสามารถเพิ่มการใช้เวลาอย่างมีประสิทธภาพมากขึ้น
2. ลดอุปสรรคการเข้าสู่ระบบ ด้วยการปฏิรูประบบภาษี กฎระเบียบ และการจดทะเบียนธุรกิจให้สะดวกขึ้น เพื่อลดข้อจำกัดทั้งจากภาคเอกชนและภาคแรงงานรายย่อย
3. ขยายระบบคุ้มครองทางสังคม (Social protection) ไม่ใช่แค่แรงงานที่อยู่ในระบบ แต่ควรขยายให้ครอบคลุมแรงงานนอกระบบด้วยผ่านการสร้างแรงจูงใจโดยภาครัฐ ตัวอย่างเช่น โมเดลของมาเลเซียที่ให้แรงงานสมัครใจจ่ายเงินเข้ากองทุนประกันสังคม เป็นต้น

Aaditya กล่าวต่อว่า การนำเทคโนโลยีมาใช้เพื่อเพิ่มผลิตภาพนั้นเป็นเรื่องจำเป็น แต่สิ่งที่จำเป็นมากกว่าคือ จะทำอย่างไรไม่ให้ช่องว่างทางความความเหลื่อมล้ำเพิ่มขึ้น  จากการศึกษาพบว่า การเข้ามาของหุ่นยนต์ (robots) ทำให้ผลิตภาพและการจ้างงานโดยรวมเพิ่มขึ้น แต่ในทางกลับกัน แรงงานทักษะต่ำที่ทำงานรูทีนกลับตกงานและย้ายกลับไปอยู่ในภาคนอกระบบ

อย่างไรก็ตามกล่าวได้ว่า แม้เทคโนโลยีจะนำมาซึ่งการสร้างความเหลื่อมล้ำแต่ขณะเดียวกันมันก็สามารถสร้างความเท่าเทียมได้ ยกตัวอย่าง เช่น คนที่มีทักษะการเขียนต่ำ เอไอสามารถเข้ามาช่วยให้คนเหล่านี้พัฒนาได้ หมายความว่าเทคโนโลยีบางประเภท (เช่น AI) อาจช่วยให้แรงงานทักษะต่ำทำงานได้ดีขึ้น ดังนั้นรัฐควรเน้น การพัฒนาทักษะพื้นฐาน (foundational skills) และ ทักษะดิจิทัล (digital skills) เพื่อให้แรงงานสามารถทำงานร่วมกับเทคโนโลยีได้

หากมองแยกเป็นรายประเทศ จะพบว่าประเทศต่างๆ ในภูมิภาคมีจุดแข็งต่างกัน เช่น มาเลเซียและจีน แรงงานมีทักษะ STEM แข็งแรง เวียดนามพบว่าระบบโรงเรียนดีแต่ระบบมหาวิทยาลัยยังไม่แข็งแรง ส่วนไทยระบบมหาวิทยาลัยดีแต่โรงเรียนพื้นฐานอ่อน และมีนักเรียนสาย STEM น้อย ดังนั้น ทักษะพื้นฐานเหล่านี้มีความสำคัญมาก โดยเฉพาะทักษะด้านดิจิทัลเพื่อจะได้สามารถผสานเข้ากับการทำงานกับเทคโนโลยีใหม่ๆ ได้

Aaditya ยังอธิบายถึง การสร้างงานที่ดี (Good Jobs) ต้องอาศัย การทำงานร่วมกันระหว่างศักยภาพของคน (Human capacity) และ โอกาสทางเศรษฐกิจ (Economic opportunity) ไปด้วยกัน แต่ปัญหาที่พบในปัจจุบันคือ บางประเทศขาดทักษะพื้นฐาน บางประเทศมีโอกาสทางเศรษฐกิจจำกัดเพราะภาคบริการยังปกป้องสูง บางประเทศขาดแรงจูงใจในการศึกษาต่อ เพราะตลาดแรงงานให้ผลตอบแทนต่ำ ดังนั้นในมุมของแรงงาน เขาจะรู้สึกอยากยกระดับทักษะแรงงานก็ต่อเมื่อมีแรงจูงใจที่สูงพอเมื่อมีโอกาสที่ดีขึ้น

ยกตัวอย่างเช่น แรงงานในเวียดนามอาจรู้สึกว่า สามารถมีงานที่ดีอยู่แล้วจากการทำงานในโรงงานของไอโฟน ทำไมถึงต้องอัพสกิลใหม่ๆ เพิ่มขึ้นในระดับมหาวิทยาลัยด้วย หรือแรงงานในกัมพูชาอาจมองว่า เขาสามารถผลิตเสื้อผ้าได้อยู่แล้ว ทำไมจึงจำเป็นต้องอัพเกรดไปสู่ทักษะใหม่ๆ ดังนั้นรัฐควรเป็นศูนย์กลางข้อมูลเกี่ยวกับความต้องการทักษะ เพื่อช่วยคนตัดสินใจว่าจะเรียนอะไรและมากน้อยแค่ไหน เพราะคนอาจจะขาดความเข้าใจว่าสกิลอะไรที่เหมาะกับเทคโนโลยีใหม่ๆ ในปัจจุบัน ยกตัวอย่างเช่น การตั้งคณะกรรมการความร่วมมือร่วมกัน ระหว่างภาครัฐ มหาวิทยาลัย และเอกชน เช่น โมเดลของสิงคโปร์และเกาหลี และใช้แพลตฟอร์มดิจิทัลด้านแรงงาน เพื่อเชื่อมโยงข้อมูลทักษะ งาน และโอกาสทางเศรษฐกิจเข้าด้วยกัน

โจทย์ท้าทายระหว่างมาตรการการคลังระยะสั้นกับการปฏิรูปโครงสร้างระยะยาว

Aaditya กล่าวว่าช่วงที่ผ่านมา ภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกต้องเผชิญแรงกระแทกหลายครั้ง เช่น โควิด สงครามยูเครน ภาวะเงินเฟ้อ จึงจำเป็นต้องใช้นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจจากรัฐบาล เช่น กรณีของไทยก็เคยมีโครงการเรื่องดิจิทัลวัลเล็ต แต่ต่อจากนี้ต้องเปลี่ยนนโยบายจากการช่วยเหลือระยะสั้นเป็นการลงทุนเชิงกลยุทธ์ (Strategic spending) ที่สร้างการเติบโตระยะยาว (Sustainable growth) มากขึ้น ประเด็นคือ ในประกลุ่มประเทศเหล่านี้ไม่ค่อยมีการลงทุนด้านนี้สูงมากนัก เช่น การลงทุนมนุษย์ (Human capital) และการอัพเกรดโครงสร้างพื้นฐานดิจิทัล โดยเน้นการใช้จ่ายเพื่อเพิ่มผลิตภาพ (Productivity-enhancing spending) ให้มากกว่าการใช้จ่ายเพื่อกระตุ้นอุปสงค์

ส่วนเรื่องวินัยทางการคลังและกฎระเบียบทางการเงินที่มั่นคง พบว่ากลุ่มประเทศเอเชียแปซิฟิกหลังวิกฤตปี 1997 มีการรักษาวินัยการคลังที่ค่อนข้างดีมากแต่ยังขาด “พลังขับเคลื่อนใหม่” ที่จะทำให้สร้างการเติบโตผ่านการปฏิรูปเชิงลึก (Deeper reforms) โดยข้อเสนอที่น่าสนใจที่ World Bank ให้ความเห็น เช่น ควรเปิดเสรีและเพิ่มการแข่งขันในภาคบริการเพราะยังมีการปกป้องสูงอยู่เมื่อเทียบกับภาคอุตสาหกรรมที่เปิดเสรีมากกว่า ดังนั้นข้อสรุปสำหรับการพัฒนาในขั้นต่อไปจากนี้คือ กลุ่มประเทศเอเชียตะวันออกควรมุ่งไปที่ การเปิดเสรีและเพิ่มการแข่งขันในภาคบริการ พร้อมให้ความสำคัญกับเรื่องการพัฒนาคน และการใช้เทคโนโลยีใหม่ๆ

ส่วนประเด็นท้าทายอีกด้านอย่างการค้า ปัจจัยเรื่องภาษีสหรัฐฯ ทำให้ทั่วโลกเกิดสิ่งที่เรียกว่า การถอยห่างจากระบบการค้าเสรี ส่งผลอย่างมีนัยยะสำคัญต่อประเทศในเอเชียที่พึ่งพาการส่งออก กรณีของไทยที่ประเทศพึ่งพาการส่งออกราว 60-70 เปอร์เซ็นต์ แน่นอนว่าได้รับผลกระทบจากภาษีโดยตรง โดยเฉพาะบางอุตสาหกรรมเฉพาะ เช่น  รถยนต์ ขณะที่บางภาค เช่น อิเล็กทรอนิกส์และเซมิคอนดักเตอร์ยังไม่ได้รับผลกระทบมากนัก จนถึงตอนนี้การเจรจาการค้ายังมีความไม่แน่นอนที่ต้องติดตาม เช่น การเจรจาระหว่างสหรัฐฯ กับจีนและข้อกำหนดเรื่องสินค้าทางผ่าน (Transshipment)
 

Aaditya เสนอว่าสิ่งที่กลุ่มประเทศเหล่านี้ (เอเชียตะวันออกและแปซิฟิก) ควรทำเพื่อรับมือกับปัญหาความไม่แน่นอนทางการค้า ได้แก่

1. เจรจาการค้าอย่างชาญฉลาด และเจรจามากขึ้นกับทุกประเทศ ไม่ใช่แค่เฉพาะสหรัฐฯ เพื่อให้เกิดผลประโยชน์สูงสุด

2.กระจายตลาดส่งออก (Diversification) ผ่านข้อตกลงอื่นๆ เช่นข้อตกลง RCEP และข้อตกลง CPTPP และให้ความสำคัญกับเพิ่มสัดส่วนวัตถุดิบภายในประเทศ (Domestic content) โดยเชื่อมโยงบริษัทข้ามชาติกับบริษัทท้องถิ่นเพื่อสร้างงานและมูลค่าเพิ่ม
3. ประเทศในภูมิภาคนี้ต้องพัฒนาภาคอุตสาหกรรมและภาคบริการให้มีความซับซ้อนขึ้น และเพิ่มการใช้สกิลแรงงานที่มีความซับซ้อนมากขึ้น เพื่อยกระดับผลิตภาพและความยั่งยืนทางเศรษฐกิจ

 

อ้างอิง : เวิลด์แบงก์