ตรวจสถานะ MOU 2544 ไปต่อหรือพอแค่นี้

 กระทรวงการต่างประเทศจัดเวทีเสวนาหัวข้อ“OCAไทย-กัมพูชา: ข้อเท็จจริง และทางเลือก”เพื่อรับฟังข้อเท็จจริงต่อ Overlapping Claims Area ระหว่างไทยและกัมพูชา มีผู้รู้ร่วมให้ความเห็นมากมาย รวมทั้ง อังกูร กุลวานิช รองอธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กระทรวงการต่างประเทศ ที่ได้ “ไขปมOCA” แบบเข้าใจง่าย  ย้ำว่า ไม่มีพื้นที่ทับซ้อน  OCA เป็นเรื่องของการอ้างสิทธิ!  นั่นคือการอ้างสิทธิในไหล่ทวีป กล่าวคือ ในปี 2515 สมัยรัฐบาลลอนนอล กัมพูชาได้ประกาศเขตไหล่ทวีป ซึ่งราชอาณาจักรไทยมิได้ยอมรับจึงประกาศเขตไหล่ทวีปของไทยเช่นกันในปี 2516 

 “เราไม่ได้รับนะครับ กัมพูชาเขาอ้างสิทธิ ไทยก็อ้างสิทธิ” อังกูรย้ำ อย่างไรก็ตามอ่าวไทยไม่กว้าง เมื่อต่างฝ่ายต่างขีดเส้นไหล่ทวีประยะทาง 200 ไมล์ทะเล ย่อมมีส่วนที่เหลื่อมล้ำหรือไม่สอดคล้องกัน และการประกาศเขตไหล่ทวีปนี้ตามกฎหมายระหว่างประเทศกำหนดให้ผูกพันเฉพาะรัฐผู้ประกาศเท่านั้น ไม่ได้ผูกพันอีกประเทศหนึ่ง 

“เส้นไหล่ทวีปที่กัมพูชาประกาศออกมาก็ผูกพันเขาตามกฎหมายภายในของเขา ถามว่าผูกพันไทยมั้ย? ไม่ผูกพัน เราไม่ยอมรับ” กัมพูชาเองก็ไม่ยอมรับการประกาศของไทยเช่นกัน แต่ตอนที่กัมพูชาประกาศไทยมองตามหลักพื้นฐานกฎหมายระหวางประเทศแล้วว่า ไม่ถูกต้องจึงประกาศเส้นไหล่ทวีปของไทย 

อังกูรกล่าวต่อไปว่า เมื่อคากันอยู่เช่นนี้ประเทศเพื่อนบ้านก็ต้องคุยกันด้วยสันติวิธี ซึ่งหลักกฎหมายระหว่างประเทศกำหนดให้ต้องไปเจรจาหารือทำความตกลงเพื่อให้ได้ผลอันเที่ยงธรรม  (equitable solution)  ดังนั้นบันทึกความเข้าใจ พ.ศ.2544 (MOU 44) จึงไม่ใช่ผู้ร้าย ไม่ได้ทำให้ไทยเสียดินแดนหรือเป็นการยอมรับการประกาศไหล่ทวีปของกัมพูชาแต่อย่างใด 

"แต่บันทึกความเข้าใจ พ.ศ.2544 ก็มิใช่พระเอก เป็นเพียงความตกลงที่ให้ไปเจรจาหารือกัน (agreement to negotiate) และผังที่ปรากฏในบันทึกแนบท้ายก็มิใช่แผนที่ เราไม่เคยยอมรับเส้นนั้น เขาก็ไม่เคยยอมรับเส้นของเรา" เป็นเพียงแผนผังแสดงขอบเขตพื้นที่ที่แต่ละฝ่ายอ้างสิทธิทับซ้อนกัน ไม่ได้เป็นการยอมรับการอ้างสิทธิของฝ่ายกัมพูชา

ทั้งนี้ แผนผังแนบท้าย "เพื่อเป็นการแสดงขอบเขตให้เห็นว่าสิ่งที่กัมพูชากล่าวอ้างหน้าตาเป็นอย่างไร หรือสิ่งที่เรากล่าวอ้างแล้วเราเชื่อว่าของเราถูกต้อง หน้าตาเป็นเช่นไร" 

นอกจากนี้ MOU 2544 ยังบอกด้วยว่า ทั้งสองประเทศต้องไปหารือกันในสองเรื่องโดยมิอาจแบ่งแยกได้  ได้แก่ 1) พื้นที่เหนือเส้นละติจูดที่ 11 ต้องคุยกันเรื่องความตกลงแบ่งเขตทางทะเล 2) พื้นที่ใต้เส้นละติจูดที่ 11 ต้องคุยเรื่องการพัฒนาพื้นที่ร่วมกัน 

 ดังนั้น MOU 2544 จึงไม่ขัดกับพระบรมราชโองการกำหนดเขตไหล่ทวีป เพราะพระบรมราชโองการระบุว่า “จุดเริ่มของเส้นแบ่งเขตไหล่ทวีปนั้นจะเป็นไปตามที่จะได้ตกลงกัน” 

อังกูรสรุปว่า  MOU 2544 เป็นสนธิสัญญา มีประโยชน์คือเป็นพันธกรณีที่ทำให้ไทยและกัมพูชาใช้สันติวิธีเจรจาหารือ ซึ่งแม้ไม่มี MOU 2544 เส้นประกาศไหล่ทวีปของกัมพูชาก็ยังคงอยู่ 

“ให้โอกาสผู้มีอำนาจหน้าที่ได้มาพูดคุยเจรจาหารือกันเถอะครับ แล้วถ้าไม่ประสบความสำเร็จก็ค่อยไปหากลไกภายใต้หลักกฎหมายระหว่างประเทศอื่น”  อังกูรกล่าว

•  MOU 2544 ทำให้ไทยเสียเกาะกูดหรือไม่ 

เรื่องเสียเกาะกูดเป็นอีกหนึ่งประเด็นร้อน ซึ่งรองอธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กล่าวว่า MOU 2544 ไม่ได้มีผลอะไรกับเกาะกูด ไม่ว่ากัมพูชาจะลากเส้นผ่านเกาะหรืออ้อมใต้เกาะกูด  และไม่ได้เป็นบันทึกเถื่อนตามที่ถูกกล่าวหาเพราะไม่ได้นำเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา 

อังกูรให้เหตุผลว่า เนื่องจากรัฐธรรมนูญ 2540 ไม่ได้บัญญัติให้ต้องมีการนำบันทึกความเข้าใจให้ที่ประชุมรัฐสภาเห็นชอบก่อน แต่รัฐธรรมนูญ 2560 เพิ่งกำหนดให้มีการนำเสนอเข้าสู่ที่ประชุมรัฐสภาก่อน  ในอนาคตหากมีการเจรจาตามบันทึกความเข้าใจนี้ (MOU 2544) ที่เป็น agreement to negotiate แล้วมีข้อตกลงใดๆ ออกมาต้องนำเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาหากเข้าเงื่อนไขตามมาตรา 178 ของรัฐธรรมนูญ 2560 หาก ณ เวลานั้นรัฐธรรมนูญ 2560 ยังคงบังคับใช้ 

คำนูณ สิทธิสมาน อดีตสมาชิกวุฒิสภา แสดงทัศนะว่า MOU 2544 ไม่ขัดกับรัฐธรรมนูญ 2540 แต่ถ้ามาดูรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 178 บางคนตีความว่าหมายถึงขั้นตอนก่อนทำหนังสือสัญญานั้นซึ่งต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา ตนเห็นว่าน่าจะให้สภาพิจารณา ถ้ายังไม่แน่ใจตนเสนอให้คณะรัฐมนตรีใช้สิทธิตามมาตรา 178 ยื่นเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยให้เสร็จภายใน 30 วันว่า หนังสือสัญญานี้ควรนำเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาหรือไม่ 

สุภลักษณ์ กาญจนขุนดี ที่ปรึกษาประจำคณะกรรมาธิการการทหาร สภาผู้แทนราษฎร ให้ความเห็นในประเด็นนี้ว่า ถ้าตีความตามกฎหมายโดยตรงก็ยังไม่มีความจำเป็นที่ต้องนำเอาเข้าสภา MOU 2544  เป็นหนังสือสัญญาก็จริงแต่ไม่ได้มีบทเปลี่ยนแปลงเขตแดน และยังไม่ได้ก่อให้เกิดผลกระทบใดๆ ทางเศรษฐกิจเป็นวงกว้างตามที่ได้บัญญัติไว้ตามมาตรา 178 อีกทั้ง MOU 2544 ยังเกิดขึ้นก่อนรัฐธรรมนูญ 2560 กฎหมายไม่มีผลย้อนหลัง

“แต่ในทางการเมืองเมื่อเกิดความคิดเห็นที่แตกต่างกัน มีกฎหมายอนุญาตให้ผู้นำฝ่ายค้านหรือสมาชิกรัฐสภานำเข้าไปหารือ เพื่อหาแนวทางให้ได้ฉันทามติ และเพื่อให้ผู้เจรจาได้อาณัติจากสภาไปเจรจาด้วยความมั่นใจ อันนี้ก็เอาเข้าได้” หรือข้อแนะนำของอดีต ส.ว.คำนูณก็น่ารับฟังว่าให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นคนตัดสิน

สุภลักษณ์สรุปว่า หากยึดตามหลักกฎหมายยังไม่จำเป็นที่ต้องนำ MOU 2544 เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา แต่ในชั้นนี้เพื่อให้สภามีส่วนร่วมมากขึ้น ให้ข้อถกเถียงต่างๆ เป็นที่ยุติ เพื่อให้คนที่ไปเจรจามีความมั่นใจว่าสิ่งที่เจรจามาไม่ขัดรัฐธรรมนูญก็สมควรผ่านช่องทางที่เหมาะสม 

•  MOU 2544 ไม่เคยถูกยกเลิก

รัศม์ ชาลีจันทร์ ผู้ช่วยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ให้ความเห็นเพิ่มเติมถึงสถานะของ MOU 2544 ว่า MOU ฉบับนี้ลงนามในปี 2544 แล้วดำรงอยู่มาโดยตลอดจนถึงปัจจจุบันไม่เคยมีการประกาศยกเลิกอย่างเป็นทางการ แต่ในสมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เคยมีมติคณะรัฐมนตรีให้ยกเลิกแต่ต้องศึกษาผลดีผลเสียก่อน 

"ที่บอกให้ยกเลิกไม่ใช่เพราะ MOU 2544  มีปัญหา แต่ตอนนั้นมีปัญหาในแง่ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศไทย-กัมพูชา บรรยากาศไม่ดี ไม่เอื้ออำนวยต่อการเจรจา ก็ให้ไปศึกษามา" รัศม์กล่าว

ครั้นหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งกระทรวงการต่างประเทศ ฝ่ายความมั่นคง ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายศึกษาแล้วพบว่า นี่คือแนวทางที่ดีที่สุดในการเจรจา OCA (Overlapping Claims Area) กับกัมพูชา รัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา จึงออกมติ ครม.คง MOU 2544 นี้ไว้ และตั้งคณะกรรมการร่วมด้านเทคนิค (JTC) ซึ่งเมื่อเปลี่ยนรัฐบาลจะต้องตั้ง JTC ชุดใหม่