อ่านเกม “สหรัฐ” ผ่าน IPEF “สายใยเศรษฐกิจ” อินโดแปซิฟิก

เดือน พ.ค.ที่ผ่านมาถือว่าความสัมพันธ์สหรัฐ-อาเซียนและอินโดแปซิฟิกถูกจับตามอง เมื่อผู้นำอาเซียนเดินทางไปประชุมกับประธานาธิบดีโจ ไบเดนที่กรุงวอชิงตัน เมื่อวันที่ 12-13 พ.ค. ถัดมาหนึ่งสัปดาห์ไบเดนเยือนเอเชียครั้งแรกในฐานะประธานาธิบดีมาที่เกาหลีใต้และญี่ปุ่น พร้อมเปิดตัวกรอบความร่วมมือทางเศรษฐกิจอินโด-แปซิฟิก (IPEF) นักวิชาการและสื่อมวลชนผู้เชี่ยวชาญด้านอาเซียนร่วมวิเคราะห์ปรากฏการณ์นี้และผลที่จะมีต่อไทย

“กวี จงกิจถาวร” นักวิชาการอาวุโสจากสถาบันการศึกษาความมั่นคงและนานาชาติ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวว่า ประธานาธิบดีโจ ไบเดน ของสหรัฐไปพบญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ ในฐานะสองประเทศนี้เป็นพันธมิตรใกล้ชิดของกลุ่มความร่วมมือระหว่างกลุ่มประเทศโลกเสรี หรือ Quad (สหรัฐ ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ออสเตรเลีย อินเดีย) ซึ่งการพบปะระหว่างไบเดน กับนายกรัฐมนตรีฟูมิโอะ คิชิดะ และประธานาธิบดียุน ซอก-ยอล เน้นใน 2เรื่องสำคัญๆ 1. ความมั่นคงเพื่อกระชับความสัมพันธ์ประเทศพันธมิตร โดยเฉพาะเกาหลีใต้ ถ้าย้อนกลับไปสมัยประธานาธิบดีมุน แจ-อินมีความห่างเหินด้วยนโยบายการต่างประเทศของทั้งสอง ทำให้ความสัมพันธ์สหรัฐกับเกาหลีใต้อ่อนแอ ไม่มีพลังต่อรองกับเกาหลีเหนือเท่าไหร่นัก

2. ความร่วมมือทางเศรษฐกิจ แม้ว่าญี่ปุ่นและเกาหลีใต้ อยู่ในกลุ่ม Quad ก็เน้นหนักไปบทบาทด้านความมั่นคงมากกว่า

 "เราต้องอ่านเกมสหรัฐผ่านมุมมองไบเดนต่อนโยบายต่างประเทศที่มีต่อเอเชีย และสถาปัตยกรรมของกลุ่มความร่วมมือที่มีแบบฉบับเฉพาะตัว ซึ่งจะเห็นว่า การจะนำกลุ่ม Quad มาร่วมมือกับประเทศในภูมิภาคอินโดแปซิฟิกทำได้ยากลำบากมาก เพราะบางประเทศมีความสัมพันธ์ที่แน่นแฟ้นกับจีน ดังนั้น IPEF จึงเป็นไอเดียของไบเดนที่ปิ๊งขึ้นมาในระหว่างการประชุมผู้นำอาเซียน-สหรัฐทางวิดีโอคอนเฟอร์เรนซ์เมื่อปลายปี 2564 และไบเดนนำหยิบขึ้นมาสร้างความชัดเจนในการพบผู้นำญี่ปุ่นเมื่อวันที่ 22 พ.ค.2565"

เข้าก่อน มีสิทธิวางหลักเกณฑ์ IPEF

กวี มองว่าจนถึงเวลานี้ IPEF มีรายละเอียดน้อยมาก ในเบื้องต้นยังเป็นเพียงแนวคิดกว้าง ๆ และยังไม่ได้ก่อให้เกิดภาระผูกพันใด ๆ นี่เป็นเหตุผลให้ไทยเข้าไปเป็นภาคยานุวัติของ1 ใน 13 ประเทศแรกที่เข้าร่วมภายหลังจากนี้ ประเทศหุ้นส่วนจะหารือเจรจากันในรายละเอียดต่อไป ในการวางหลักเกณฑ์และเติมเต็มรายละเอียดที่จะเป็นแนวทางปฏิบัติเพื่อรักษาผลประโยชน์ของประเทศไทย อีกทั้งประเทศไทย สามารถพิจารณาเลือกที่จะเข้าร่วมแต่ละเสาความร่วมมือตามความพร้อมและความสมัครใจ หรือถ้าหากไม่พึงพอใจก็ออกจากการเป็นสมาชิก ทำได้ทุกเวลา
 

“ถ้าแผน IPEF มีอะไรที่ไม่ชอบมาพากล เชื่อว่ากระทรวงการต่างประเทศ ซึ่งเป็นหน่วยงานที่รัฐบาลมอบอำนาจและสิทธิการพิจารณาโดยตรง ก็จะไตร่ตรองบนพื้นฐานการรักษาผลประโยชน์แห่งชาติและไม่มีการผูกมัดใดๆ” กวีกล่าว และระบุว่า จริงแล้วไทยจะไม่เป็นประเทศกลุ่มแรกที่เข้าร่วม IPEF ก็ได้ แต่ก็จะเหมือนกับความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิก (CPTPP) ที่ไทยมีแผนจะเข้าร่วมตอนนี้ หลังจากที่อังกฤษและจีนกระโดดเข้าร่วมวงขอเข้าร่วมเป็นสมาชิกด้วย อาจจะส่งผลกดดันไทย หากเข้าร่วม CPTPP ภายหลังเพราะต้องไปปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่บรรดาประเทศสมาชิกวางไว้ก่อนหน้า

IPEP สอดคล้องแนวทางเศรษฐกิจ BCG

กรอบความร่วมมือ IPEF เป็นความร่วมมือ 4 เสาหลัก ได้แก่ (1) การค้า (2) ห่วงโซ่อุปทาน (3) พลังงานสะอาด การลดการปล่อยก๊าซคาร์บอน และโครงสร้างพื้นฐาน และ(4) ภาษีและการต่อต้านการทุจริตสิ่งเหล่านี้ มีความสอดคล้องกับนโยบายด้านเศรษฐกิจและการพัฒนาของไทย รวมทั้งนโยบายโมเดลเศรษฐกิจชีวภาพ – หมุนเวียน – เขียว หรือ BCG Economy ซึ่งรวมถึงการเร่งการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานไปสู่การใช้พลังงานสะอาด การลดการปล่อยก๊าซคาร์บอน การส่งเสริมเศรษฐกิจดิจิทัล และการสร้างมูลค่าเพิ่มโดยใช้องค์ความรู้ด้านวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและนวัตกรรม เพื่อเตรียมรับมือกับประเด็นท้าทายรูปแบบใหม่ต่าง ๆ

"ส่วนตัวมองว่า การเข้าไปร่วม IPEF จะทำให้ไทยได้แสดงบทบาทสร้างสรรค์ในการเสริมสร้างเสถียรภาพการพัฒนาอย่างยั่งยืนให้กับประเทศไทย ตลอดจนภูมิภาคอินโดแปซิฟิก เพราะเรามีความเท่าเทียมกับประเทศต่างๆ ที่ได้เข้าไปเป็นสมาชิกกลุ่มแรกๆ ในการผลักดันความร่วมมือทางเศรษฐกิจในประเด็นที่ไทยต้องการสนับสนุน ท่ามกลางปัจจัยความท้าทายที่มาจากสถานการณ์โลกแบบรอบด้าน

เติมเต็มสายใยเศรษฐกิจที่ไม่มีในอินโดแปซิฟิก"

กวี กล่าวว่าหลายคนตั้งข้อสงสัยถึงความพยายามของสหรัฐที่มองหาพันธมิตรระหว่างที่มีสงครามรัสเซียและยูเครนเมื่อดูสาระสำคัญของ IPEF จะเห็นเป้าหมายของความร่วมมือนี้แตกต่างออกไปจากความร่วมมือองค์การสนธิสัญญาแอตแลนติกเหนือ หรือนาโตที่เน้นเรื่องความมั่นคงเป็นหลักและย้ำว่า IPEF เป็นข้อริเริ่มของสหรัฐที่ต้องการวางกรอบความร่วมมือให้เหนี่ยวแน่นมากขึ้น และเติมเต็มสิ่งที่หายไปในอินโด-แปซิฟิก นั่นคือ “สายใยทางเศรษฐกิจ”

ดังนั้นการเข้าร่วมมีบทบาทอย่างสร้างสรรค์ในกรอบความร่วมมือ IPEF จะทำให้ไทยไม่เสียโอกาสในการหารือกรอบความร่วมมือทางเศรษฐกิจใหม่ในภูมิภาคที่มีประเทศหุ้นส่วนที่มีความสำคัญทางเศรษฐกิจและเป็นมิตรที่มีความสัมพันธ์อันดีกับไทย รวมทั้งทำให้ไทยสามารถเข้าไปต่อรองและรักษาผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของประเทศให้ได้รับประโยชน์สูงสุดและได้รับผลกระทบน้อยที่สุดด้วย

อาเซียนยังสำคัญทางยุทธศาสตร์

สุภลักษณ์ กาญจนขุนดี นักวิจัยรับเชิญ วิทยาลัยนานาชาติ ปรีดี พนมยงค์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวถึงการที่ผู้นำอาเซียนเป็นฝ่ายเดินทางไปกรุงวอชิงตัน ขณะที่ผู้นำสหรัฐเป็นฝ่ายเดินทางมาเยือนเกาหลีใต้และญี่ปุ่นว่า มองในแง่ดี วอชิงตันอยากให้ผู้นำอาเซียนไปเยือนสหรัฐ เพื่อสะท้อนความเป็นมหาอำนาจ และถ้ากำหนดการไม่เปลี่ยนแปลงประธานาธิบดีไบเดน มีกำหนดมาเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อยู่แล้ว เพื่อประชุมผู้นำอาเซียน  ผู้นำเอเชียตะวันออก  ผู้นำกลุ่มจี20 และผู้นำเอเปค  ที่กัมพูชา   อินโดนีเซียและไทย 

"เว้นเสียแต่ว่าถึงเวลาประชุมแล้วไม่มา อาจเรียกได้ว่าไม่ให้ความสำคัญแต่ ณ เวลานี้ ทำเนียบขาวพยายามแสดงออกว่า ให้ความสำคัญกับอาเซียนมากเมื่อเทียบกับรัฐบาลที่แล้ว อย่างน้อยก็ยังเชิญประเทศอาเซียนจำนวนหนึ่งที่มีเศรษฐกิจก้าวหน้าอย่างสิงคโปร์ อินโดนีเซีย ไทย ฟิลิปปินส์ เวียดนามเข้าร่วม IPEF  มองได้ว่า อาเซียนยังคงสำคัญทางยุทธศาสตร์กับสหรัฐอยู่"  

IPEF แค่หาพันธมิตรทางการเมือง

 IPEF ตามทัศนะของสุภลักษณ์ มองว่า แนวคิดความร่วมมือพหุภาคีของสหรัฐไม่คงเส้นคงวา ประธานาธิบดีบารัก โอบามา เข้าร่วมข้อตกลง TPP ปี 2559 ประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ก็ถอนตัวในปี 2560 พอเปลี่ยนมาเป็นรัฐบาลไบเดนจะกลับเข้า TPP อีกก็เสียหน้า  ถ้าเข้าๆ ออกๆ leadership ของสหรัฐจะถูกตั้งคำถามมาก เลยต้องคิดอันใหม่ขึ้นมา 

ข้อเสียของ IPEF คือ ซับซ้อนกว่าทีพีพี ไม่ชัดเจน มีสี่เสาหลักครอบคลุมตั้งแต่การค้าไปจนถึงการต่อต้านทุจริต ซึี่งยังไม่รู้ในรายละเอียดว่าจะแปรออกมาเป็นการปฏิบัติได้อย่างไร “ชั้นนี้มองได้แค่ว่าเป็นการหาพันธมิตรทางการเมืองระหว่างประเทศ มากกว่าหวังผลทางเศรษฐกิจจริงๆ”  

เทียบกับความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจระดับภูมิภาค (RCEP) ที่มีจีนด้วย ชัดเจนเรื่องการทำเขตการค้าเสรี เปิดตลาด เป็นประโยชน์สำหรับอาเซียนมาก RCEP เริ่มต้นและเจรจากันมานานแล้ว จึงมีความชัดเจนมากกว่า 

"IPEF เพิ่งเริ่มต้นแล้วเป็นสไตล์ที่แปลกมาก อย่าง RCEP นี่เจรจากันนานมากกว่าจะเปิดตัว แต่สหรัฐใช้วิธีเปิดตัว IPEF ก่อนแล้วเรียกคนมาเข้าร่วม เปรียบเทียบกับ RCEP ที่อาเซียนเป็นคนริเริ่ม แล้วจีนเข้ามาร่วม ส่วนอินเดียร่วมไม่ได้ก็ถอนตัวออกไป เหมือนประเทศใหญ่ฟังเสียงประเทศเล็ก แต่ IPEF สหรัฐริเริ่มแล้วเรียกให้คนเข้าไปร่วม บนเงื่อนไขที่สหรัฐกำหนดต้องเจรจากับสหรัฐซึ่งไม่ทราบว่ากระบวนการเจรจาเป็นอย่างไร แฟร์เทรดคืออะไร ขณะที่ RCEP พูดถึงฟรีเทรด การเข้าถึงตลาดซึ่งชัดเจนมากกว่าว่าหมายถึงส่งของไปขายเมืองจีน และประเทศที่อยู่ใน RCEP"  

IPEF คลุมเครือไทยได้ประโยชน์

    ถ้ามองในมุมไทย  ความคลุมเครือของ IPEF ทำให้ไทยได้ประโยชน์ เปิดโอกาสให้เจรจา แตกต่างจาก TPP ที่บอกชัดเจนว่าต้องทำอะไรบ้าง ไทยจึงลังเลในการเข้าร่วม 

"กรณี IPEF ตัดสินใจไม่ยากทุกคนรู้เท่ากัน เปิดให้เจรจากันได้ ยิ่งเข้าไปมากเท่าไหร่ยิ่งเปิดให้ประเทศเล็กๆ ต่อรองกับสหรัฐได้มากขึ้น จริงๆ ควรเชิญประเทศอาเซียนทั้งหมดเพื่อเปิดการเจรจา ไม่ให้สหรัฐเป็นผู้กำหนดฝ่ายเดียว สำหรับไทยที่เศรษฐกิจใหญ่ใหญ่เป็นอันดับสองของอาเซียน ถ้ารวมกลุ่มกับอินโดนีเซีย สิงคโปร์ ฟิลิปปินส์ มาเลเซียได้ก็มีอำนาจต่อรองมากพอสมควร" 

IPEF ในสายตาจีน 

 จีนน่าจะกังวลเล็กน้อยเพราะนี่เป็นเกมการเมืองระหว่างประเทศมากกว่าเป็นเรื่องเศรษฐกิจ ประเด็นที่จีนน่าจะกังวลมากคือ supply chain resilience เนื่องจากอาเซียนคือซัพพลายเชนของจีน ถ้าสหรัฐเป็นคนกำหนดเกมจะทำให้มาตรฐานซัพพลายเชนเปลี่ยนแปลงไป 

"ถ้าประเทศใน IPEF เห็นพ้องกับสหรัฐ จีนก็อาจเสียผลประโยชน์ เพราะจีนซัพพลายของให้สหรัฐไม่ใช่น้อย แต่กระบวนการ IPEF ยังไม่เร็วหรือง่ายขนาดนั้น และเศรษฐกิจสหรัฐต้องพึ่งพิงจีนมิใช่น้อยเหมือนกัน"

 จีนเอื้อประโยชน์อาเซียนมากกว่า

ณ วินาทีนี้ภายใต้บริบทฟื้นตัวจากโควิด  เงินเฟ้อ  วิกฤติอาหารโลก  สงครามรัสเซีย-ยูเครน  ใครให้ประโยชน์อาเซียนได้มากที่สุด สุภลักษณ์ตอบโดยไม่ลังเล

"ถ้าดูตัวเลขความสัมพันธ์ จีนเป็นคู่ค้าอันดับหนึ่งของหลายประเทศอาเซียน ไม่นับประเทศเมนแลนด์อย่างลาว กัมพูชา เมียนมา ที่แทบจะเป็นหลังบ้านของจีนอยู่แล้ว ถ้าดูในแง่การค้าการลงทุนเม็ดเงินส่วนใหญ่มาจากจีน แม้แต่ความช่วยเหลือตอนประชุมผู้นำอาเซียน-สหรัฐ แค่ 150 ล้านดอลลาร์ ขณะที่จีนปีนี้ปีเดียวช่วย 1,500 ล้านดอลลาร์  สหรัฐไม่อยู่ในโพสิชันที่จะให้เท่ากับจีน แค่นี้ก็เห็นชัดแล้วว่าใครอำนวยผลประโยชน์ให้อาเซียนได้มากกว่าในเชิงของเศรษฐกิจ" 

อย่างไรก็ตาม สหรัฐยังมีดีอยู่บ้างในเรื่องของความมั่นคง แต่อาเซียนก็ไม่ได้มีปัญหากับจีนมากยกเว้นเวียดนามและฟิลิปปินส์ ที่มีปัญหาทะเลจีนใต้ซึ่งก็ไม่ได้ถึงขั้นรบราฆ่าฟันกัน    ยิ่งดึงสหรัฐเข้ามามากอาจเกิดการเผชิญหน้าโดยไม่จำเป็น