กฎหมายไปรษณีย์ ฉบับใหม่ยังไม่สามารถผ่าทางตันได้ แม้กระบวนการยกเครื่องจะเดินหน้ามาเกือบ 2 ปี หลังพบว่ากติกาเดิมที่ใช้มาตั้งแต่ปี 2477 ไม่สามารถตอบโจทย์ตลาดรับส่งพัสดุที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะเมื่อธุรกิจขนส่งพัสดุ อีคอมเมิร์ซ แพลตฟอร์มดิจิทัล และโลจิสติกส์ เข้ามาทับซ้อนกันมากขึ้น
ล่าสุด ร่าง พ.ร.บ.การประกอบกิจการไปรษณีย์ พ.ศ. … ที่จัดทำและเปิดรับฟังความคิดเห็นมาแล้วหลายรอบ กลับถูกสั่งให้รื้อและทบทวนสาระสำคัญอีกครั้ง ทั้งโครงสร้างการกำกับ องค์ประกอบคณะกรรมการ วิธีดำเนินการ และการแบ่งประเภทบริการ
น.ส.แนน บุณย์ธิดา สมชัย รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม (ดีอี) เปิดเผยภายหลังเป็นประธานหารือติดตามความคืบหน้าการจัดทำร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) การประกอบกิจการไปรษณีย์ พ.ศ. …. ว่า ร่างที่เคยจัดทำไว้ก่อนหน้านี้อยู่ระหว่างปรับแก้หลายมาตรา จึงยังไม่สามารถนำสาระจากร่างเดิมมาอ้างเป็นข้อยุติได้
ประเด็นที่กำลังทบทวนมีทั้งโครงสร้างการกำกับ องค์ประกอบคณะกรรมการ วิธีดำเนินการ และการแบ่งประเภทบริการ ซึ่งล้วนเป็นหัวใจของกฎหมายฉบับใหม่
เพราะจะเป็นตัวกำหนดว่าใครคือผู้ประกอบกิจการไปรษณีย์ ใครต้องเข้าสู่ระบบกำกับ และธุรกิจขนส่งพัสดุที่เติบโตขึ้นอย่างมากในช่วงหลายปีที่ผ่านมา จะอยู่ตรงจุดใดของกติกา
ทั้งนี้ การหารือมีขึ้นเมื่อวันที่ 13 ส.ค.2569 หลังฝ่ายที่ปรึกษากระทรวง กองกฎหมาย และไปรษณีย์ไทยให้ความเห็นต่อร่าง โดยรัฐมนตรีช่วยดีอีขอให้นำข้อเสนอทั้งหมดกลับไปสรุป “ด่วนที่สุด” แต่ยังไม่กำหนดวันแล้วเสร็จ เนื่องจากบางประเด็นต้องตรวจสอบความสอดคล้องกับกฎหมายฉบับอื่น
เป้าหมายสำคัญคือทำให้ธุรกิจรับส่งพัสดุมีระบบกำกับที่ชัดเจน ทำให้ผู้ประกอบการเข้าสู่ระบบอย่างถูกต้อง ควบคู่กับการแข่งขันที่เป็นธรรม และคุ้มครองผู้ใช้บริการ
แม้เร่งยกเครื่องกฎหมายแต่ยังไม่จบ
หากย้อนกลับไปดูต้นทาง จะพบว่าความพยายามยกเครื่องกฎหมายไปรษณีย์เริ่มเดินหน้าอย่างเป็นรูปธรรมในช่วงที่ ศาสตราจารย์พิเศษ วิศิษฏ์ วิศิษฏ์สรอรรถ อดีตปลัดกระทรวงดีอี โดยปลายปี 2567 กระทรวงดีอีเปิดรับฟังความคิดเห็นเพื่อประเมินผลสัมฤทธิ์ของ พ.ร.บ.ไปรษณีย์ พุทธศักราช 2477 และหาแนวทางปรับกฎหมายให้รองรับรูปแบบบริการและสภาพตลาดที่เปลี่ยนไป
การรับฟังความคิดเห็นผ่านระบบกลางทางกฎหมาย ระหว่างวันที่ 25 พ.ย.-9 ธ.ค.2567 มีผู้แสดงความคิดเห็น 185 คน โดยข้อเสนอส่วนหนึ่งสะท้อนโจทย์สำคัญของกฎหมายฉบับใหม่ว่า กติกาต้องคำนึงถึงการแข่งขันของภาคเอกชน ไม่เอื้อประโยชน์แก่หน่วยงานหรือองค์กรใดองค์กรหนึ่ง และต้องสร้างเงื่อนไขที่เท่าเทียมมากขึ้น
ต่อมา วันที่ 20 มี.ค.2568 กระทรวงดีอีจัดรับฟังความคิดเห็นต่อร่าง พ.ร.บ.การประกอบกิจการไปรษณีย์ พ.ศ. …. เพื่อเปิดโอกาสให้ผู้เกี่ยวข้องเสนอความเห็นและนำไปปรับปรุงร่างกฎหมายให้มีความสมบูรณ์มากขึ้น
แต่จากกระบวนการดังกล่าวจนถึงวันนี้ ร่างกฎหมายยังไม่สามารถเข้าสู่เส้นชัยได้ และล่าสุดกลับต้องย้อนกลับมาทบทวนสาระสำคัญอีกครั้ง
นี่จึงเป็นคำถามสำคัญว่า เหตุใดกฎหมายที่มีเป้าหมายเพื่อแทนที่กฎหมายอายุเกือบ 100 ปี จึงยังไม่สามารถหาข้อสรุปได้ ทั้งที่กระบวนการจัดทำและรับฟังความคิดเห็นเดินหน้ามาแล้วหลายขั้นตอน
คำตอบส่วนหนึ่งอยู่ที่กฎหมายฉบับใหม่ไม่ได้เป็นเพียงการเปลี่ยนชื่อหรือปรับปรุงกฎหมายไปรษณีย์เดิม แต่กำลังพยายามวางโครงสร้างการกำกับตลาดใหม่ทั้งหมด ท่ามกลางธุรกิจที่ไม่ได้มีเส้นแบ่งชัดเจนเหมือนในอดีต
กฎหมาย 2477 ไม่ทันโลกสงครามส่งด่วน
เหตุผลสำคัญของการยกเครื่องกฎหมายคือ พ.ร.บ.ไปรษณีย์ พุทธศักราช 2477 ซึ่งใช้มานานกว่า 90 ปี กำลังเผชิญโจทย์จากโลกธุรกิจที่เปลี่ยนไปอย่างสิ้นเชิง
จากเดิมที่ “ไปรษณีย์” หมายถึงการรับส่งจดหมาย ไปรษณียบัตร และสิ่งของผ่านระบบไปรษณีย์ ปัจจุบันตลาดขยายตัวไปสู่พัสดุจากอีคอมเมิร์ซ การขนส่งแบบด่วน การส่งของโดยแพลตฟอร์ม การใช้ไรเดอร์ รวมถึงบริการโลจิสติกส์ที่เชื่อมโยงกับแพลตฟอร์มดิจิทัล
ปัญหาจึงไม่ได้อยู่แค่เรื่องการปรับกฎหมายให้ทันเทคโนโลยี แต่คือการกำหนด “ขอบเขตของกิจการ” ให้ชัดเจน เพราะหากนิยามไม่ชัด ผู้ประกอบการบางรายอาจไม่รู้ว่าตนเองอยู่ภายใต้กฎหมายใด ขณะที่หน่วยงานกำกับก็อาจมีปัญหาในการบังคับใช้
ด้วยเหตุนี้จึงมีแนวคิดจัดทำกฎหมายใหม่ทั้งฉบับ แทนการแก้กฎหมายเดิมเป็นรายมาตรา เพื่อให้สามารถออกแบบโครงสร้างการกำกับใหม่ให้สอดคล้องกับตลาดปัจจุบัน
อย่างไรก็ตาม ร่างเดิมวางให้ไปรษณีย์ไทยรับหน้าที่บริการที่รัฐพึงสงวนและบริการพื้นฐานโดยทั่วถึงในช่วงเริ่มต้น พร้อมได้รับใบอนุญาตอัตโนมัติครั้งแรก ก่อนยื่นต่ออายุตามกฎหมายเมื่อครบกำหนด โดยคณะกรรมการมีอำนาจกำหนดเงื่อนไขเพิ่มเติมได้
ขณะเดียวกัน ยังเสนอให้ตั้งคณะกรรมการกำกับกิจการไปรษณีย์ 7 คน มีอำนาจตั้งแต่ออก พักใช้ หรือเพิกถอนใบอนุญาต รับจดทะเบียน กำกับผู้ประกอบการ กำหนดมาตรฐาน ไปจนถึงพิจารณาเรื่องร้องเรียนของผู้ใช้บริการ
ด้านผู้บริโภค ร่างเดิมกำหนดให้ผู้ประกอบการเปิดเผยประเภทบริการ มาตรฐาน และอัตราค่าบริการ ขณะที่ผู้ได้รับความเสียหายสามารถร้องเรียนต่อคณะกรรมการได้
ส่วนผู้ประกอบกิจการโดยไม่ได้รับอนุญาตหรือไม่ได้จดทะเบียน มีโทษปรับตั้งแต่ไม่เกิน 250,000 บาท ไปจนถึง 1 ล้านบาท และบางกรณีที่เกี่ยวข้องกับธนาณัติอาจสูงถึง 10 ล้านบาท
ทั้งหมดนี้สะท้อนว่า ร่างใหม่ไม่ได้เป็นเพียง “กฎหมายไปรษณีย์” ในความหมายแบบเดิม แต่กำลังจะกลายเป็นกฎหมายที่เข้าไปกำหนดกติกาของตลาดรับส่งพัสดุในยุคดิจิทัล
ปมใหญ่ “พัสดุ” อยู่ตรงไหนของกฎหมาย
หนึ่งในจุดที่ยังต้องจับตาคือ ธุรกิจใดจะถูกนับเป็น “กิจการไปรษณีย์” และต้องเข้าสู่ระบบกำกับ เนื่องจากร่างเดิมมีถ้อยคำหลายส่วนที่ต้องนำมาอ่านประกอบกัน
มาตรา 4 ของร่างเดิมยกเว้นกิจการรับ รวบรวม ส่ง หรือส่งมอบหีบห่อหรือสินค้าที่มีจ่าหน้า หากไม่ได้รับส่งจดหมายหรือไปรษณียบัตร แต่ในอีกส่วนหนึ่งกลับกำหนดให้บริการไปรษณีย์เฉพาะครอบคลุมบริการพัสดุน้ำหนักไม่เกิน 20 กิโลกรัม
จุดนี้จึงเชื่อมโยงโดยตรงกับสิ่งที่รัฐมนตรีช่วยดีอีระบุว่ากำลังทบทวนเรื่อง ประเภทของการให้บริการเพราะร่างใหม่จำเป็นต้องตอบให้ชัดว่า เส้นแบ่งระหว่าง ธุรกิจขนส่งพัสดุ กับ กิจการไปรษณีย์อยู่ตรงไหน
และใครต้องจดทะเบียน ใครต้องขอใบอนุญาต ใครต้องอยู่ภายใต้การกำกับ และใครอยู่นอกขอบเขตกฎหมาย
คำตอบไม่ได้เป็นเพียงเรื่องนิยามทางกฎหมาย แต่มีผลต่อทั้งค่าธรรมเนียม มาตรฐานบริการ การตรวจสอบ การคุ้มครองผู้บริโภค และบทลงโทษ
ยิ่งในยุคที่การซื้อสินค้าออนไลน์กลายเป็นเรื่องปกติ พัสดุหนึ่งชิ้นอาจเริ่มต้นจากแพลตฟอร์มอีคอมเมิร์ซ ผ่านผู้ขาย เข้าสู่ระบบคลังสินค้า ก่อนส่งต่อให้บริษัทขนส่งหรือไรเดอร์ และไปถึงผู้บริโภคในเวลาไม่กี่ชั่วโมง
คำถามจึงเกิดขึ้นว่า กิจกรรมทั้งหมดนี้อยู่ภายใต้กฎหมายเดียวกันหรือไม่ หรือแต่ละส่วนจะถูกกำกับด้วยกฎหมายคนละฉบับ
นี่คือหนึ่งในเหตุผลที่ทำให้การร่างกฎหมายไม่สามารถเดินหน้าได้ง่าย เพราะการกำหนดนิยามเพียงคำเดียวอาจส่งผลต่อผู้ประกอบการทั้งอุตสาหกรรม
Fair Game ต้องเห็นในกติกา ไม่ใช่แค่คำพูด
อีกโจทย์ใหญ่คือการวางกติกาให้ไปรษณีย์ไทยกับผู้ประกอบการเอกชนสามารถแข่งขันกันได้อย่างเป็นธรรม
รัฐมนตรีช่วยดีอีใช้หลัก “Fair Game Fair Trade” โดยมองว่าผู้เล่นทุกฝ่ายอยู่ในระบบนิเวศเดียวกันของตลาดขนส่งพัสดุ ดังนั้นกฎหมายจึงต้องวางเงื่อนไขให้ทุกฝ่ายสามารถแข่งขันและอยู่ร่วมกันได้อย่างเป็นธรรม
วันนี้ไม่ได้คุยว่าประโยชน์ตกแก่ใคร เราใช้คำว่า Fair Game Fair Trade ทุกเจ้าสำคัญหมด เพราะเขาอยู่ใน Ecosystem ของระบบขนส่งพัสดุในบ้านเรา เราปรับแก้กฎหมายมาเพื่อให้ทุกเจ้าอยู่ด้วยกันได้
เนื่องจากไปรษณีย์ไทยไม่ได้มีสถานะเหมือนผู้ประกอบการเอกชนทั่วไป แต่มีภารกิจด้านบริการสาธารณะ ต้องให้บริการพื้นฐานอย่างทั่วถึง รวมถึงมีบริการที่รัฐพึงสงวน ขณะที่เอกชนมีเป้าหมายทางธุรกิจและสามารถเลือกตลาดที่ต้องการเข้าแข่งขันได้
ร่างเดิมจึงเสนอให้ตั้งกองทุนสนับสนุนบริการไปรษณีย์พื้นฐานเพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยมีรายได้จากค่าธรรมเนียมใบอนุญาตและจดทะเบียน ค่าปรับทางปกครอง และเงินจากสัดส่วนรายได้ของผู้ประกอบกิจการภายใต้กำกับ
อย่างไรก็ตาม ในส่วนเงินจากสัดส่วนรายได้ มีการยกเว้นผู้ให้บริการไปรษณีย์ที่รัฐพึงสงวนและบริการพื้นฐานโดยทั่วถึง
ดังนั้น หากหลัก Fair Game Fair Trade จะเกิดขึ้นจริง จุดที่ต้องดูจึงไม่ใช่เพียงว่าทุกฝ่ายอยู่ภายใต้กฎหมายเดียวกันหรือไม่ แต่คือร่างใหม่จะสร้างสมดุลระหว่างภารกิจบริการสาธารณะและสถานะของไปรษณีย์ไทย กับภาระที่ผู้ประกอบการเอกชนต้องรับอย่างไร
เพราะหากกำหนดภาระให้เอกชนมากเกินไป ต้นทุนการแข่งขันอาจเพิ่มขึ้น ขณะที่หากผ่อนคลายมากเกินไป ก็อาจกระทบมาตรฐานและการคุ้มครองผู้บริโภค
รื้อทั้งโครงสร้าง คำถามจึงไม่ได้อยู่แค่ไปรษณีย์ไทย
การที่รัฐมนตรีช่วยดีอีสั่งทบทวนทั้งโครงสร้างคณะกรรมการ วิธีดำเนินการ และประเภทบริการ จึงถือเป็นการรื้อสาระสำคัญของร่างเดิมในระดับหนึ่ง
โดยเฉพาะโครงสร้างคณะกรรมการกำกับกิจการไปรษณีย์ ซึ่งตามร่างเดิมมี 7 คน และได้รับอำนาจค่อนข้างกว้าง ตั้งแต่การออกใบอนุญาต การรับจดทะเบียน การกำหนดมาตรฐาน ไปจนถึงการพิจารณาเรื่องร้องเรียน
คำถามสำคัญจึงอยู่ที่ว่า โครงสร้างดังกล่าวเหมาะสมกับตลาดในปัจจุบันหรือไม่ และจะวางความสัมพันธ์กับหน่วยงานกำกับดูแลตามกฎหมายอื่นอย่างไร
เพราะธุรกิจขนส่งยุคใหม่ไม่ได้อยู่ในพื้นที่ของไปรษณีย์เพียงอย่างเดียว แต่เชื่อมโยงกับกฎหมายการแข่งขันทางการค้า กฎหมายคุ้มครองผู้บริโภค กฎหมายธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ กฎหมายแพลตฟอร์ม และกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการขนส่งและโลจิสติกส์
เมื่อหลายกฎหมายเข้ามาทับซ้อน การออกกฎหมายใหม่จึงต้องระวังไม่ให้เกิด “ช่องว่าง” หรือ “กฎหมายซ้อนกฎหมาย” จนผู้ประกอบการต้องปฏิบัติตามกติกาหลายชุดโดยไม่รู้ว่าหน่วยงานใดเป็นเจ้าภาพหลัก
นี่จึงเป็นเหตุผลหนึ่งที่ทำให้การทบทวนครั้งล่าสุดยังไม่สามารถกำหนดเดดไลน์ที่ชัดเจนได้ เพราะบางประเด็นต้องตรวจสอบความสอดคล้องกับกฎหมายฉบับอื่นก่อน
แพลตฟอร์มใหญ่ตบเท้าเข้าพบ ก่อนร่างใหม่ถูกสั่งรื้อ
อีกความเคลื่อนไหวที่เกิดขึ้นใกล้เคียงกันคือ ก่อนการหารือร่าง พ.ร.บ.ไปรษณีย์เพียงไม่กี่วัน รัฐมนตรีช่วยดีอีได้หารือกับสมาคมการค้าแพลตฟอร์มดิจิทัลไทย (TDPA) ซึ่งเกิดจากการรวมตัวของ Grab, Lazada, LINE MAN Wongnai และ Shopee โดยการพูดคุยครอบคลุมกฎหมายและกติกาที่เกี่ยวข้องกับธุรกิจแพลตฟอร์ม
ความเคลื่อนไหวนี้มีนัยสำคัญต่อการออกแบบกฎหมายไปรษณีย์ฉบับใหม่ เพราะสมาชิกหลายรายไม่ได้มีเพียงธุรกิจแพลตฟอร์มหรืออีคอมเมิร์ซ แต่ยังมีบริการจัดส่งสินค้า ระบบโลจิสติกส์ หรือเครือข่ายไรเดอร์อยู่ในระบบธุรกิจ
บริการเหล่านี้บางส่วนจึงอาจทับซ้อนกับตลาดขนส่งพัสดุ ซึ่งไปรษณีย์ไทยเป็นหนึ่งในผู้เล่น
ขณะเดียวกัน รัฐมนตรีช่วยดีอียังมีแนวคิดว่า ผู้ซื้อควรมีสิทธิเลือกผู้ให้บริการขนส่ง ไม่ควรถูกกำหนดให้ใช้เพียงรายใดรายหนึ่ง และไม่ควรมีการผูกขาด
หากแพลตฟอร์มกำหนดให้ผู้ซื้อใช้บริการขนส่งเฉพาะรายหนึ่ง ก็อาจเกิดคำถามเรื่องการแข่งขันและสิทธิของผู้บริโภค ขณะที่หากผู้ประกอบการขนส่งรายหนึ่งมีความสัมพันธ์ทางธุรกิจกับแพลตฟอร์ม ก็ต้องพิจารณาด้วยว่าจะทำอย่างไรให้ผู้เล่นรายอื่นสามารถแข่งขันได้อย่างเท่าเทียม
นี่จึงเป็นอีกจุดที่ต้องติดตามเมื่อร่างใหม่ออกมาว่า เส้นแบ่งระหว่างแพลตฟอร์มดิจิทัลผู้ให้บริการขนส่ง และผู้ประกอบกิจการไปรษณีย์จะถูกกำหนดอย่างไร
จากกฎหมาย 100 ปี สู่โจทย์ตลาด 100 ล้านพัสดุ
ความยากของการร่างกฎหมายฉบับนี้จึงไม่ได้อยู่ที่การเปลี่ยนกฎหมายเก่าเท่านั้น แต่อยู่ที่การออกแบบกติกาใหม่ให้ทันกับตลาดที่แทบไม่มีเส้นแบ่งระหว่างไปรษณีย์ ขนส่ง โลจิสติกส์ แพลตฟอร์ม และอีคอมเมิร์ซ
กฎหมาย พ.ศ.2477 ถูกออกแบบในโลกที่ “ไปรษณีย์” เป็นโครงสร้างพื้นฐานหลักของการสื่อสารและส่งสิ่งของ แต่ในปี 2569 การส่งพัสดุอาจเริ่มต้นจากการกดสั่งซื้อบนโทรศัพท์มือถือ และจบลงด้วยไรเดอร์นำสินค้ามาส่งถึงหน้าบ้านภายในวันเดียว
ดังนั้น กฎหมายใหม่ต้องตอบคำถามที่กฎหมายเก่าไม่เคยต้องตอบ ใครคือผู้ประกอบกิจการไปรษณีย์ พัสดุแบบใดต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแล และธุรกิจขนส่งต้องจดทะเบียนหรือขอใบอนุญาตหรือไม่ และท้ายที่สุด ผู้บริโภคจะได้รับสิทธิเลือกบริการและได้รับการคุ้มครองอย่างไร
