แผน PDP ใหม่ของไทย ต้องเขียนให้ทันเกมพลังงานโซลาร์โลก ราคาถูกแต่เดิมพันสูง

ประเทศไทยกำลังอยู่ระหว่างการจัดทำ แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า (Power Development Plan: PDP) ฉบับใหม่ (PDP2024/PDP2025) เพื่อวางกรอบการจัดหาไฟฟ้าในอนาคต โดยเน้นพลังงานสะอาด เพิ่มสัดส่วนเป็น 51% ภายในปี 2037 เพื่อตอบโจทย์เป้าหมาย Carbon Neutrality (ความเป็นกลางทางคาร์บอน) ท่ามกลางจังหวะหัวเลี้ยวหัวต่อของระบบไฟฟ้าโลก ที่กำลังถูกจัดระเบียบใหม่

ในร่างแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า PDP2024 พลังงานแสงอาทิตย์ถูกวางให้เป็นกำลังหลักของการขยายระบบไฟฟ้า โดยมีสัดส่วนราวครึ่งหนึ่งของกำลังผลิตใหม่ทั้งหมดประมาณ 43 กิกะวัตต์ ที่กำหนดเพิ่มในช่วงปี 2024–2037 สะท้อนการเปลี่ยนทิศทางเชิงโครงสร้างของระบบไฟฟ้าไทยไปสู่พลังงานหมุนเวียน

การประเมินด้านเศรษฐศาสตร์โดย BloombergNEF สนับสนุนทิศทางดังกล่าว โดยชี้ว่าพลังงานแสงอาทิตย์เป็นแหล่งผลิตไฟฟ้าขนาดใหญ่ที่มีต้นทุนต่ำที่สุดในประเทศไทยในปัจจุบัน ต้นทุนเฉลี่ยรวมตลอดอายุโครงการ ต่อหน่วยไฟฟ้าที่ผลิตได้ (Levelised Cost of Electricity: LCOE) ของโซลาร์ใหม่อยู่ในช่วงประมาณ 33–75 ดอลลาร์สหรัฐต่อเมกะวัตต์-ชั่วโมง ซึ่งต่ำกว่าต้นทุนของโรงไฟฟ้าก๊าซชนิด Combined-Cycle Gas Turbine (79–86 ดอลลาร์ต่อเมกะวัตต์-ชั่วโมง) และโรงไฟฟ้าถ่านหินที่ก่อสร้างใหม่ (74–96 ดอลลาร์ต่อเมกะวัตต์-ชั่วโมง)

ทั้งนี้ พลังงานแสงอาทิตย์ไม่ได้เป็นเพียงพลังงานทางเลือกอีกต่อไป แต่กำลังล้นตลาดในเชิงโครงสร้าง และประเทศที่อยู่ศูนย์กลางของการเปลี่ยนแปลงนี้คือจีน ในบริบทที่ต้นทุนพลังงานแสงอาทิตย์ลดลงอย่างรวดเร็ว

ประเด็นท้าทายของแผน PDP จึงขยับจากเรื่อง “ปริมาณกำลังผลิตติดตั้ง” ไปสู่ความพร้อมเชิงโครงสร้างของระบบไฟฟ้าไทย ทั้งการออกแบบโครงข่าย การบริหารไฟฟ้าไม่สม่ำเสมอ และกติกาการเชื่อมต่อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนเข้าสู่ระบบ

ค่า LCOE โซลาร์ในปีล่าสุด (2023–2024)

(หน่วย: USD/kWh)

🌍 โลกเฉลี่ย (ประมาณ 0.044 USD/kWh)
→ ข้อมูลปี 2023 จากรายงาน IRENA – Renewable Power Generation Costs in 2023

🇨🇳 จีน (ประมาณ 0.036–0.038 USD/kWh)
→ ข้อมูลปี 2023–2024 จากการประเมินของ BloombergNEF และ IEA สำหรับ utility-scale solar

🇦🇺 ออสเตรเลีย (ประมาณ 0.034 USD/kWh)
→ ข้อมูลปี 2023 จาก BloombergNEF / CSIRO GenCost

🇺🇸 สหรัฐอเมริกา (ประมาณ 0.057–0.070 USD/kWh)
→ ข้อมูลปี 2023–2024 จาก Lazard LCOE และ BloombergNEF

🇮🇳 อินเดีย (ประมาณ 0.038–0.048 USD/kWh)
→ ข้อมูลปี 2023–2024 จาก IEA / BNEF (อิงผลประมูลโซลาร์)

🇪🇺 ยุโรปโดยรวม (ประมาณ 0.060–0.080 USD/kWh)
→ ข้อมูลปี 2023 จาก IRENA และ BNEF

🇹🇭 ประเทศไทย (ประมาณ 0.033–0.075 USD/kWh)
→ ข้อมูลช่วง 2023–2024 จาก BloombergNEF และการประเมินต้นทุนโครงการใหม่ (utility-scale solar)

โซลาร์จีน ราคาถูก ครองทั้งห่วงโซ่อุปทาน

“ธารา บัวคำศรี” ผู้อำนวยการโครงการ Climate Connectors ระบุว่า สำหรับผู้กำหนดนโยบายไทย ปรากฏการณ์โซลาร์ล้นตลาดไม่ใช่เรื่องไกลตัวของโรงงานผลิตแผงในต่างประเทศ แต่คือบททดสอบโดยตรงต่อสมมติฐานสำคัญใน PDP ที่กำลังเขียนอยู่ว่า ไทยจะออกแบบระบบไฟฟ้าให้ใช้ประโยชน์จากโซลาร์ได้จริงเพียงใด ไม่ใช่เพียงเพิ่มตัวเลขบนเอกสารนโยบาย

หัวใจของความเป็นเจ้าตลาดโซลาร์ของจีน ไม่ได้อยู่แค่จำนวนการติดตั้ง แต่คือ อำนาจเหนือห่วงโซ่อุปทานตั้งแต่ต้นน้ำถึงปลายน้ำ ตั้งแต่โพลีซิลิคอน เวเฟอร์ เซลล์ โมดูล ไปจนถึงอินเวอร์เตอร์ ปัจจุบันจีนครองสัดส่วนการผลิตแผงโซลาร์โลกมากกว่า 70–80% ในหลายขั้นตอนของกระบวนการผลิต

ผลลัพธ์คืออุตสาหกรรมสามารถผลิตอุปกรณ์ได้มากกว่าที่ตลาดภายในประเทศจะดูดซับได้ทัน ทำให้ราคาแผงโซลาร์ในตลาดโลกปรับตัวลดลงอย่างต่อเนื่อง โดยในช่วงกว่า 10 ปีที่ผ่านมา ต้นทุนแผงโซลาร์ลดลงแล้วมากกว่า 80–90% อย่างไรก็ตาม ความล้นตลาดนี้กลับสร้างแรงกดดันต่อจีนเอง ทั้งปัญหาการตัดทิ้งไฟฟ้า (curtailment) ความผันผวนของตลาด และแรงตีกลับทางการเมืองจากการแข่งขันตัดราคาอย่างรุนแรง

โจทย์ของโซลาร์ไทย ไม่ใช่ราคา แต่คือระบบ

"ธารา" กล่าวด้วยว่า นัยยะสำคัญต่อประเทศไทยคือข้อเท็จจริงที่หลายฝ่ายอาจยังไม่อยากยอมรับ นั่นคือ อุปสรรคของโซลาร์ในปัจจุบันไม่ใช่ราคาแผงเป็นหลักอีกต่อไป แต่คือข้อจำกัดเชิงโครงสร้าง ไม่ว่าจะเป็นโครงข่ายไฟฟ้า กติกาการสั่งจ่ายไฟ และโครงสร้างสัญญาที่ยังเอียงไปทางโรงไฟฟ้าฟอสซิล

หากไทยไม่ปรับสถาปัตยกรรมของระบบการผลิตไฟฟ้าให้ทันโลกใหม่ ภาพที่อาจเกิดขึ้นคือ แผงโซลาร์ถูกลงเรื่อย ๆ แต่ไฟฟ้าสะอาดกลับ ไม่สามารถเข้าระบบได้เต็มที่ เพราะติดคอขวดของกติกาและโครงข่าย

PDP ใหม่ ก้าวหน้า แต่ยังลังเล

"ธารา" บอกว่า ในเชิงโครงร่าง ร่าง PDP ฉบับใหม่ เช่น PDP 2024 สะท้อนความพยายามปรับตัวให้ทันโลกมากขึ้น มีการเพิ่มสัดส่วนโซลาร์ การพูดถึง แบตเตอรี่กักเก็บพลังงาน และ โรงไฟฟ้าพลังน้ำแบบสูบกลับ (pumped hydro) ซึ่งเป็นโครงสร้างพื้นฐานสำคัญของระบบไฟฟ้าที่มีพลังงานหมุนเวียนสูง

อย่างไรก็ตาม ในเวลาเดียวกัน แผนยังคงวางแนวทางเพิ่มก๊าซธรรมชาติใหม่ และยังไม่ชัดเจนในการลดบทบาทเชื้อเพลิงฟอสซิลอย่างเป็นระบบ ความลังเลนี้สะท้อนนิยามเดิมของ “ความมั่นคงไฟฟ้า” ที่ผูกอยู่กับก๊าซเป็นศูนย์กลาง

ปัญหาคือในโลกปัจจุบัน ความมั่นคงไม่ได้หมายถึงแค่มีเชื้อเพลิง แต่รวมถึง ความเสี่ยงราคานำเข้า LNG ความผันผวนทางภูมิรัฐศาสตร์ และความสามารถในการใช้พลังงานสะอาดในประเทศให้เต็มศักยภาพ หากไทยยังยึดตรรกะเดิม โดยไม่ปฏิรูปกติกาที่ผลักไฟฟ้าสะอาดออกจากระบบ ประเทศอาจต้องจ่ายต้นทุนซ้ำซ้อน ทั้งค่าลงทุนโซลาร์ และต้นทุนการล็อกอินฟอสซิลไปพร้อมกัน

โซลาร์กับภูมิรัฐศาสตร์ PDP ไม่ใช่แค่แผนไฟฟ้า

การครองตลาดโซลาร์ของจีนทำให้พลังงานสะอาดกลายเป็นประเด็นภูมิรัฐศาสตร์อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ มาตรการภาษี ข้อกำหนด local content และแนวโน้มการควบคุมการค้า ทำให้การเข้าถึงอุปกรณ์พลังงานไม่ใช่เรื่องเทคนิคเพียงอย่างเดียวอีกต่อไป นั่นหมายความว่า PDP กำลังกลายเป็นแผนบริหารความเสี่ยงห่วงโซ่อุปทานโดยปริยาย

บทเรียนจากจีนเป็นคำเตือนที่ชัดเจน แม้จะติดตั้งโซลาร์ได้รวดเร็ว แต่หากกติกาการเดินระบบยังเอียงไปทางฟอสซิล หรือโครงข่ายไม่รองรับ ปลายทางคือการตัดทิ้งไฟฟ้า และการแก้ปัญหาแบบเร่งด่วนในภายหลัง ซึ่งไทยเองก็มีข้อจำกัดเชิงโครงสร้างคล้ายกัน

ความหมายต่อการวางแผน PDP ของไทย

1. ความยืดหยุ่นด้านอุปทานต้องกลายเป็นตัวแปรในแผน การคำนวณต้นทุนแบบสมมติว่าอุปกรณ์จะเข้ามาได้อย่างราบรื่นเสมอไม่สอดคล้องความจริง

2. ยุทธศาสตร์อุตสาหกรรมถูกฝังอยู่ในแผนไฟฟ้า ไทยจะเป็นแค่ผู้รับราคาจากตลาดโลกหรือจะกำหนดกติกาเพื่อดึงมูลค่า การจ้างงาน มาตรฐานแรงงาน–สิ่งแวดล้อม และระบบจัดการซากแผง/แบตเตอรี่ให้เกิดขึ้นในประเทศ

"ธารา" กล่าวว่า ประสบการณ์ของจีนเป็นคำเตือนที่ชัดเจน แม้ติดตั้งโซลาร์เร็วมาก แต่ถ้ากติกาการเดินระบบยังเอียงไปทางโรงไฟฟ้าฟอสซิล หรือถ้าโครงข่ายไม่รองรับ ความจริงปลายทางคือ curtailment และการปรับนโยบายแบบกระชากกระชั้นในภายหลัง

ไทยมีปัญหาเชิงโครงสร้างคล้ายกัน ไม่ว่าจะเป็นข้อจำกัดโครงข่าย กติกาการสั่งจ่ายไฟ และสัญญาที่อาจทำให้โรงไฟฟ้าก๊าซต้องเดินเครื่องไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง หากไทยเพิ่มโซลาร์โดยไม่แตะต้องเรื่องนี้ ผลลัพธ์คือไฟฟ้าสะอาดอาจถูกลดบทบาทในช่วงที่ควรทำงานเต็มที่ และประชาชนต้องรับภาระต้นทุนจากระบบที่ซ้อนทับกัน นี่จึงเป็นเหตุผลว่าทำไมตัวเลขเพิ่มกำลังผลิตนั้นไม่เพียงพอ แผน PDP ที่เน้นโซลาร์จะสำเร็จหรือไม่อยู่ที่ว่าเราเปลี่ยนกติกาของระบบการผลิตไฟฟ้าได้จริงหรือไม่

หน้าตาของแผน PDP ที่ทันยุคโซลาร์ล้นตลาด

1) ยกระดับความยืดหยุ่นระบบให้เทียบเท่าโรงไฟฟ้า แบตเตอรี่ การตอบสนองด้านอุปสงค์ (demand response) การพยากรณ์ และการขยายสายส่งต้องเป็นภารกิจที่ต้องทำ

2) ปฏิรูปกฎการสั่งจ่ายไฟและโครงสร้างสัญญาเพื่อหยุดพฤติกรรม "ต้องเดินเครื่องโรงไฟฟ้าฟอสซิล ถ้าโครงสร้างสัญญายังบังคับให้เดินเครื่องฟอสซิลแม้ไฟสะอาดพร้อม ระบบจะดันโซลาร์ออกไปโดยอัตโนมัติ

3) ปรับการจัดซื้อจัดจ้างเป็นประมูลแบบต่อเนื่องแทนโควตาเป็นครั้งคราวเพื่อลดวัฏจักรขยายเพิ่ม–หดตัวลง และให้เราจับจังหวะต้นทุนที่ลดลงได้ต่อเนื่อง

4) ความมั่นคงของห่วงโซ่อุปทานต้องเป็นส่วนหนึ่งของแผน PDP อย่างเป็นทางการ กำหนดรายการชิ้นส่วนสำคัญ สร้างความหลากหลายผู้ผลิต และวางแผนรับมือช่วงที่การค้าโลกสะดุด

5) เปิดการเข้าถึงตลาด เพื่อให้ดีมานด์ไฟฟ้าสะอาดเติบโตจริง ระบบที่เปิดทางให้ภาคธุรกิจ–อุตสาหกรรมและประชาชนซื้อขายไฟฟ้าสะอาดได้มากขึ้น จะทำให้การลงทุนเกิดขึ้นเร็วและเป็นวงกว้าง ไม่ใช่ถูกจำกัดไว้ที่โครงสร้างเดิม ทางเลือกทางการเมืองที่ไทยต้องตัดสินใจ

"ธารา" กล่าวทิ้งท้ายว่า การครองตลาดโซลาร์ของจีนเปิดโอกาสให้ไทยเร่งลดคาร์บอน ลดความเสี่ยงจากการพึ่งพาการนำเข้าก๊าซฟอสซิลเหลว (LNG) และทำให้ค่าไฟมีแนวโน้มแข่งขันได้มากขึ้น แต่สิ่งนี้ก็ทำให้ข้ออ้างลดลงเช่นกัน หากโซลาร์ถูกและมีมากแล้ว แต่การเปลี่ยนผ่านยังเดินช้า ปัญหาจะไม่ใช่เทคโนโลยี แต่คือธรรมาภิบาลของระบบไฟฟ้า

ดังนั้น แผน PDP ใหม่ของไทยควรถูกประเมินด้วยคำถามง่ายที่สุด นั่นคือแผน PDP ใหม่จะเปลี่ยนระบบไฟฟ้าให้ไฟฟ้าสะอาดสามารถแทนที่ฟอสซิลได้จริงในเวลาจริงหรือไม่โดยมิใช่แค่เพิ่มตัวเลขกำลังผลิตแค่บนกระดาษ แผน PDP ที่เขียนด้วยตรรกะของโลกอดีตจะมองโซลาร์เป็นเพียงของเพิ่ม แต่แผน PDP ที่ทันโลกวันนี้ต้องมองว่าโซลาร์ล้นตลาดคือเงื่อนไขเชิงโครงสร้าง และต้องออกแบบโครงข่าย กติกา และตลาดใหม่ เพื่อให้ประเทศไทยใช้ประโยชน์จากมันได้เต็มที่