ท่ามกลางความพยายามของประเทศไทยในการเร่งยกระดับเครื่องมือรับมือวิกฤตสภาพภูมิอากาศ ร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หรือ “กฎหมายโลกรวน” กำลังกลายเป็นหมุดหมายสำคัญของการปฏิรูปเชิงโครงสร้างด้านสิ่งแวดล้อมและเศรษฐกิจในระยะยาว อย่างไรก็ตาม ทิศทางของกฎหมายฉบับนี้ยังคงเป็นที่ถกเถียง โดยเฉพาะในประเด็นความสมดุลระหว่างการขับเคลื่อนเศรษฐกิจคาร์บอนต่ำกับการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและความเป็นธรรมทางสังคม
ล่าสุด เครือข่ายการเงินเพื่อรับมือภาวะโลกรวน (CFNT) ได้ยื่นข้อเสนอแนะเชิงลึกรายมาตราต่อร่างกฎหมายดังกล่าว ภายหลังการเปิดรับฟังความคิดเห็นสาธารณะรอบที่ 3 โดยชี้ให้เห็นช่องว่างสำคัญของร่างกฎหมาย พร้อมเสนอ 6 ประเด็นหลักเพื่อปรับปรุงให้กฎหมายมีประสิทธิภาพ โปร่งใส และตอบโจทย์การเปลี่ยนผ่านอย่างเป็นธรรม (Just Transition) มากยิ่งขึ้น ทั้งในมิติของโครงสร้างคณะกรรมการ กองทุนภูมิอากาศ กลไกราคาคาร์บอน ไปจนถึงมาตรการป้องกันการ “ฟอกเขียว” ในระบบเศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ
ข้อเสนอเหล่านี้ไม่เพียงสะท้อนมุมมองของภาคการเงินต่อบทบาทของกฎหมายโลกรวน แต่ยังตั้งคำถามสำคัญต่อผู้กำหนดนโยบายว่า กฎหมายฉบับนี้จะถูกออกแบบให้เป็นเพียงเครื่องมือทางเศรษฐกิจ หรือจะสามารถเป็นกลไกขับเคลื่อนการเปลี่ยนผ่านที่คำนึงถึงความเป็นธรรมและความยั่งยืนอย่างแท้จริง
CFNT แบ่งการแสดงออกความเห็นออกเป็นทั้งหมด 3 ส่วน ได้แก่ ภาพรวม ข้อเสนอแนะรายหมวดและมาตรา และภาคผนวก
ความเห็นต่อภาพรวมกฎหมาย
ในส่วนของภาพรวม CFNT มีข้อเสนอแนะที่สำคัญทั้งหมด 4 ประการ
- ประการแรก ร่างกฎหมายโลกรวน มีความโน้มเอียงที่จะเป็นกฎหมายเศรษฐกิจมากกว่ากฎหมาย สิ่งแวดล้อม จึงควรขยายขอบเขตผู้รับผิดชอบหลักให้ครอบคลุมหน่วยงานที่เกี่ยวข้องยิ่งขึ้น
- ประการสอง เพื่อเร่งการลงทุนเพื่อรับมือกับภาวะโลกรวน ร่างกฎหมายโลกรวน ควรระบุมาตรการที่ใช้สําหรับเก็บข้อมูล ด้านเงินลงทุนที่นําไปใช้สนับสนุนกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับการลดก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัวเพื่อรับมือกับภาวะโลกรวน
- ประการสาม ร่างกฎหมายโลกรวนควรระบุหลักปฏิบัติหรือแนวปฏิบัติที่สอดคล้องกับหลักการเปลี่ยนผ่านที่ยุติธรรม (just transition) เพื่อลดความสุ่มเสี่ยงที่กลุ่มผลประโยชน์จะใช้กฎหมายฉบับนี้เพื่อครอบงำการเปลี่ยนผ่าน
- ประการสี่ ควรเร่งออกกฎหมายโลกรวนโดยเร็วที่สุด และประกาศใช้กลไกราคาคาร์บอนภาคบังคับกับภาคพลังงาน
ข้อเสนอแนะรายมาตรา
สำหรับข้อเสนอแนะรายมาตรา CFNT มีข้อเสนอสำคัญทั้งหมด 6 ประการ ดังนี้
1. หมวด 3 คณะกรรมการนโยบายการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศแห่งชาติ
ร่างกฎหมายโลกรวนระบุว่า คณะกรรมการนโยบายการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศแห่งชาติประกอบไปด้วย
1) นายกฯ หรือรองนายกฯ ที่ได้รับมอบหมาย เป็นประธานกรรมการ
2) รมต. กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็นรองประธานกรรมการ
3) กรรมการโดยตำแหน่ง เช่น ปลัดกระทรวงการคลัง ปลัดกระทรวงการต่างประเทศ ปลัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ปลัดกระทรวงคมนาคม
4) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิรายสาขา เช่น กฎหมาย เศรษฐศาสตร์ สิ่งแวดล้อม
CFNT เสนอว่าควรมีการเพิ่มตัวแทนจากหน่วยงานที่สำคัญอีก 2 ตำแหน่ง ได้แก่ ผู้แทนจากกระทรวงต่างประเทศและผู้แทนจากกระทรวงการคลัง
2. หมวด 4 กองทุนภูมิอากาศ สำหรับหมวดนี้ CFNT มีข้อเสนอแนะแยกย่อยทั้งหมด 6 ข้อ
2.1 มาตรา 19 วัตถุประสงค์ของการจัดตั้ง รายได้และการใช้จ่ายของกองทุน – CFNT เสนอว่าควรมีการระบุวัตถุประสงค์ให้ชัดเจนว่าให้ความสำคัญกับ “การเปลี่ยนผ่านที่ยุติธรรม (Just Transition)” โดยเฉพาะต่อกลุ่มเปราะบาง
2.2 มาตรา 21 กําหนดแหล่งรายได้ของกองทุนภูมิอากาศโดยออกแบบให้สอดคล้องกับหลักการเปลี่ยนผ่านที่ยุติธรรม (Just Transition) – CFNT เสนอว่าควรมีการกำหนดแหล่งที่มาของรายได้ให้สอดคล้องกับหลักการการเปลี่ยนผ่านที่ยุติธรรม โดยเสนอให้มีการเก็บรายได้เพิ่มเติม อาทิ ภาษีความมั่งคั่งคาร์บอน ภาษีกำไรส่วนเกินจากธุรกิจพลังงานฟอสซิล และรายได้ที่ได้คืนมาจากการยกเลิกเงินอุดหนุนฟอสซิล
2.3 มาตรา 22 (1) (ข) กําหนดเกณฑ์กองทุนด้านการลดก๊าซเรือนกระจก โดยอ้างอิงจากเครื่องมือ Thailand Taxonomy และหลักการจัดลําดับความสําคัญตามหลักความคุ้มค่าการลงทุน – CFNT เสนอว่า ควรกำหนดเกณฑ์กองทุนด้านการลดก๊าซเรือนกระจกให้มีความชัดเจนตามหลักเกณฑ์สำคัญ ดังนี้
- 2.3.1 นำเครื่องมือ Thailand Taxonomy มาเป็นกรอบในการพิจารณากิจกรรมที่สิทธิ์ในการรับเงินสนับสนุน
- 2.3.2 กำหนดเงื่อนไขป้องกันการฟอกเขียว
- 2.3.3 ไม่สนับสนุนองค์กรภาครัฐและภาคเอกชนที่อ้าง Net Zero แต่ยังคงดำเนินกิจกรรมที่ตรงข้ามกับเป้าหมาย เช่น ทำลายป่า ลงทุนในเชื้อเพลิงฟอสซิล
2.4 มาตรา 22 (1) (ค) กําหนดเกณฑ์การใช้จ่ายของกองทุนภูมิอากาศให้ชัดเจนว่าเน้นการสนับสนุนกิจกรรมเพื่อปรับตัวต่อภาวะโลกรวน – CFNT เสนอว่าควรมีการกำหนดเกณฑ์ให้ชัดเจน โดยให้ความสำคัญกับหลักการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม ผ่านเกณฑ์ 3 ข้อ
- 2.4.1 เกณฑ์พื้นที่เป้าหมาย ให้ความสำคัญกับพื้นที่เปราะบางต่อสภาพภูมิอากาศ เช่น พื้นที่เกษตรที่เผชิญน้ำท่วมรุนแรงหรือน้ำแล้ง
- 2.4.2 เกณฑ์กลุ่มเป้าหมาย ให้การสนับสนุนแรงงานที่เคยทำงานในอุตสาหกรรมคาร์บอนเข้มข้น เช่น การฝึกทักษะใหม่
- 2.4.3 กลไกช่วยเหลืออื่น ให้ความสำคัญกับการลงทุนในข้อมูลและกลไกจัดการความเสี่ยง เช่น แผนที่ความเสี่ยงความร้อน
2.5 มาตรา 22 วรรคสุดท้าย กําหนดหลักเกณฑ์การใช้ง่ายเงินกองทุนโดยคํานึงถึงเป้าหมายด้านภูมิอากาศ นโยบายพัฒนา ประเทศสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ ขีดความสามารถของภาคส่วนที่เกี่ยวข้องและกระตุ้นการลงทุนในระบบเศรษฐกิจใน ประเทศไทยที่ปล่อยคาร์บอนต่ำ
CFNT เสนอว่าควรระบุเกณฑ์ในการใช้จ่ายเงินให้ชัดเจน ดังนี้ คำนึงถึงการเปรียบเทียบต้นทุนการลดก๊าซเรือนกระจกต่อตันคาร์บอนเทียบเท่า เพื่อจัดลำดับการลงทุนอย่างรอบคอบ และหลีกเลี่ยงการโอนอ่อนต่อความต้องการของกลุ่มผลประโยชน์ รวมถึงรัฐบาลควรนำข้อเสนอจากรายงาน “Integrity Matters: Net Zero Commitments by Businesses, Financial Institutions, Cities and Regions” ที่จัดทําโดย High‐Level Expert Group on the Net Zero Emissions Commitments of Non‐State Entities มาประยุกต์ใช้ เช่น ไม่สนับสนุนองค์กรนอกภาครัฐที่อ้าง Net Zero แต่ยังคงดำเนินกิจกรรมที่ตรงข้ามกับเป้าหมาย เช่น ทำลายป่า ลงทุนในเชื้อเพลิงฟอสซิล เป็นต้น
2.6 มาตรา 22 (1) (ง) การวิจัยและพัฒนาองค์ความรู้ เทคโนโลยี และสร้างเสริมศักยภาพการดําเนินงานด้านการ เปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ – CFNT เสนอว่าควรมีการเพิ่มงบประมาณลงทุนในการวิจัยและออกแบบนวัตกรรมทางการเงิน เช่น ตราสารหนี้ภัยพิบัติ โครงการยกหนี้แลกปรับตัวต่อภาวะโลกรวนสำหรับเกษตรกรรายย่อย หรือการเงินแบบผสมผสาน
3. หมวด 8 ระบบซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (ETS) และภาษีคาร์บอน
CFNT มองว่าควรมีการบังคับใช้ทั้งระบบซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (ETS) และภาษีคาร์บอนแก่บางภาคเศรษฐกิจ โดยเฉพาะภาคพลังงาน ซึ่งปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูงที่สุด
4. หมวด 11 คาร์บอนเครดิต
CFNT มองว่าควรเพิ่มบทบัญญัติป้องกันการ “ฟอกเขียว” ผ่านตลาดคาร์บอนเครดิต โดยอ้างอิงจากรายงาน “Integrity Matters” เช่นเดียวกัน เพื่อป้องกันการให้สิทธิประโยชน์แก่องค์กรที่เน้นซื้อคาร์บอนเครดิต มากกว่าลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกภายในห่วงโซ่อุปทานของตัวเอง
5. หมวด 12 มาตรการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
5.1 ในแผนการปรับตัวต่อสภาพภูมิอากาศ CFNT เสนอให้มีการเพิ่ม “ภาคการเงิน” เข้าไปในรายการสาขาที่ต้องประเมินความเสี่ยงและผลกระทบที่จะเกิดขึ้น
5.2 ในแผนการปรับตัวต่อสภาพภูมิอากาศ CFNT เสนอให้เพิ่มหลักการเปลี่ยนผ่านที่ยุติธรรม โดยเฉพาะการระบุและประเมินผลกระทบต่อแรงงานในอุตสาหกรรมฟอสซิลและกลุ่มเปราะบาง
5.3 ในแผนการปรับตัวต่อสภาพภูมิอากาศ CFNT เสนอให้จัดลำดับความต้องการทางเงินสำหรับนโยบายและมาตรการปรับตัวต่อภาวะโลกรวนอย่างเหมาะสม
5.4 เพิ่มโอกาสในจัดตั้งและเข้าถึงกองทุนระหว่างประเทศ โดยเฉพาะ Loss and Damage Fund และกลไกการเงินผสมผสานสำหรับภาคที่ดิน และการใช้ประโยชน์จากที่ดินและป่าไม้
6. หมวด 13 Thailand Taxonomy
CFNT เสนอให้มีการกำหนดหลักเกณฑ์ในการใช้เครื่องมือ Thailand Taxonomy โดยนำหลักเกณฑ์ “Do No Significant Harm” (DNSH) จาก EU Taxonomy มาใช้กับโรงไฟฟ้าพลังงานน้ำขนาดใหญ่อย่างครบถ้วน โดยเฉพาะในหลักเกณฑ์ ดังนี้
6.1 ผู้ดำเนินโครงการต้องมีมาตรการบรรเทาผลกระทบต่อระบบนิเวศเพื่อลดผลกระทบต่อระบบนิเวศอย่างครบถ้วน ทั้งต่อแหล่งน้ำ แหล่งที่อยู่อาศัยของสิ่งมีชีวิต รวมถึงระบบนิเวศ
6.2 ผู้ดำเนินโครงการต้องจัดทำรายงานประเมินผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นตลอดแหล่งน้ำในลุ่มน้ำเดียวกัน รวมถึงผลกระทบสะสมของโครงการใหม่กับโครงการอื่นในลุ่มน้ำเดียวกัน
นอกจากนี้ CFNT ยังเสนอให้มีการนำมาตรการจัดกลุ่มด้านการปรับตัวต่อภาวะโลกรวนของ ASEAN Taxonomy มาใช้ระหว่างที่ทบทวนเกณฑ์ Thailand Taxonomy