นักวิชาการแนะทางออกหากรธน.ฉบับ'มีชัย' ไม่ผ่านประชามติ

เนื้อหาสาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับนายมีชัย ฤชุพันธุ์ ดูเหมือนจะถูกมอง "ข้ามช็อต"ไปถึงการลงคะแนน "ประชามติ" ที่จะมีขึ้นปลายเดือน 31 ก.ค.นี้ และยังมองข้ามไปถึงกรณีหากประชาชนลงคะแนนประชามติ "คว่ำร่างรัฐธรรมนูญ" แล้ว ทางออกต่อไปจะเป็นอย่างไร

ฟังสุ่มเสียงของฝ่ายรัฐบาลทั้ง พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีและหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ(คสช.) และ นายมีชัย ฤชุพันธุ์ ประธานคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ(กรธ.) ต่างยืนยันมาตลอดว่"มีทางออก" โดยเป็นไปได้ทั้งการยกเอาร่างรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวพ.ศ.2557 มาปรับใช้ แต่จะต้องใส่รายละเอียด"การจัดการเลือกตั้ง" ที่ไม่ได้เขียนไว้เพิ่มเข้าไป

ขณะที่ในมุมมองของ "นักวิชาการ"หากร่างรัฐธรรมนูญไม่ผ่าน จะมีทางออกอย่างไรนั้น

ขอความชัดเจนหากรธน.ถูกคว่ำ

นายยุทธพร อิสรชัย รองอธิการบดีมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช กล่าวว่า ถ้าประชามติไม่ผ่าน เส้นทางที่จะเดินต่อไปจากนี้ ไม่ชัดเจนเลย เพราะกรอบของรัฐธรรมนูญชั่วคราว ปี 2557 ไม่ได้กำหนดไว้ว่า กรณีประชามติไม่ผ่าน จะต้องทำอย่างไรต่อไป รวมทั้งกรณีในการนับเสียงข้างมากในการลงประชามติ จะนับกันอย่างไร จะนับจำนวนผู้ไปใช้สิทธิเลือกตั้ง หรือเสียงข้างมากของผู้มีสิทธิทั้งหมด ประเด็นต่างๆ เหล่านี้ จะทำให้เป็นประเด็นข้อถกเถียงกันที่จะตามมา

"สิ่งที่สำคัญที่สุดในตอนนี้ คือ การวางกรอบในรัฐธรรมนูญชั่วคราว ให้ชัดเจนว่าทั้ง 2 เรื่องควรจะทำอย่างไร ตัวอย่างเช่น รัฐธรรมนูญชั่วคราว ปี 2549 ได้กำหนดไว้ว่า ถ้าร่างรัฐธรรมนูญปี 2550 ไม่ผ่านประชามติ ให้คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ (คมช.) สามารถเลือกเอารัฐธรรมนูญฉบับใดฉบับหนึ่งมาประกาศใช้ได้ทันที หรือจะเอาฉบับใดมาปรับปรุงแล้วประกาศใช้ ก็เป็นไปได้เช่นกัน"

นายยุทธพร แนะนำว่า คสช.ควรกำหนดกรอบในเรื่องนี้ให้ชัดเจน ซึ่งจะสอดรับกับคำประกาศของพล.อ.ประยุทธ์ ในเรื่องการเลือกตั้งกลางปี 2560 ซึ่งจะทำให้มีความเชื่อมั่นภายในประเทศและระหว่างประเทศ อีกทั้งหากจะหยิบยกรัฐธรรมนูญฉบับใดมาใช้ก็ยังไม่ชัด เพราะไม่มีระบุไว้ในรัฐธรรมนูญชั่วคราว หรือจะใช้อำนาจตามมาตรา 44 หรือไม่ ไม่มีใครตอบได้

อย่างไรก็ตาม หากร่างรัฐธรรมนูญถูกคว่ำ และจะหยิบยกรัฐธรรมนูญฉบับหนึ่งฉบับใดมาใช้นั้น นายยุทธพร เห็นว่า รัฐธรรมนูญที่น่าสนใจจะมีรัฐธรรมนูญปี 2540 เพราะมาจากผลผลิตของคนในสังคมอย่างกว้างขวาง แต่ถ้าจะนำมาปรับปรุงแก้ไขก็เห็นจะมีรัฐธรรมนูญปี 2517 ที่มีการพูดถึงเรื่องสิทธิเสรีภาพของประชาชนอย่างกว้างขวางเช่นกัน จะนำมารวมกัน หรือแก้ไขก็จะได้รัฐธรรมนูญที่ดี

แต่ถ้าหากจะนำรัฐฐธรรมนูญชั่วคราว ปี 2557 ขึ้นมาใช้แทน ก็จะมีปัญหาอีก เพราะไม่ได้ระบุถึงกลไกการเลือกตั้ง รวมทั้งผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอย่างชัดเจน หรือเมื่อมีกติกาการเลือกตั้ง แต่ถ้าเป็นกติกาที่ไม่ได้รับการยอมรับ เลือกตั้งไปก็ไม่ช่วยให้อะไรดีขึ้นมา ท้ายที่สุดอาจจะทำให้ความขัดแย้งกลับมาอีกครั้งก็ได้

ชี้3ปมใหญ่ชนวนรธน.ถูกคว่ำ

สำหรับประเด็นที่เป็นสิ่งน่ากังวลจะทำให้ร่างรัฐธรรมนูญไม่ผ่านประชามตินั้น นายยุทธพร มองว่า จุดใหญ่มี 3 เรื่อง เรื่องแรกที่มาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เช่น นายกรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และสมาชิกวุฒิสภา

เรื่องต่อมาคือ กรอบการทำงานขององค์กรอิสระ ในเรื่องการขยายอำนาจขององค์กรอิสระออกไป เช่น ให้อำนาจขององค์กรอิสระหยิบยกคดีขึ้นมาได้ด้วยตนเอง หรือให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาว่าเกิดวิกฤติขึ้นหรือยัง ซึ่งมองว่าให้อำนาจกว้างขวางมากเกินไป แล้วตรงนี้ก็จะไปกำกับนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง

เรื่องสุดท้ายคือเรื่อง การปิดช่องทางการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เพราะต้องผ่านขั้นตอนถึง 3 ชั้น กว่าจะเปิดการแก้ไขรัฐธรรมนูญได้

"สามเรื่องนี้เป็นเรื่องที่กระทบต่อนักการเมืองและพรรคการเมืองต่างๆ และไม่ใช่เพียงแค่ 2 พรรคใหญ่ แต่กระทบทุกพรรค พอกระทบทั้งหมด แน่นนอนว่า สังคมไทย การที่จะสนใจใคร่รู้ในเรื่องรัฐธรรมนูญมีไม่มากเท่าไหร่ ดังนั้น เมื่อเป็นในลักษณะนี้ อิทธิพลทางความคิดของผู้นำทางความคิด เช่น นักการเมือง แกนนำ หัวคะแนน ส.ส. แม้กระทั้งแกนนำกลุ่มมวลชนต่างๆ มีอิทธิพลสูงมากในการที่จะโน้มน้าวความคิดของคนในสังคม ดังนั้นตรงนี้อาจจะเป็นจุดที่จะทำให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ จะไม่ผ่านประชามติ"

สำหรับทางออกนั้น รองอธิการบดี มสธ.เห็นว่า การร่างรัฐธรรมนูญ ที่จะให้สำฤทธิ์ผลหรือลงตัวนั้น ส่วนผสมจะมี 3 ส่วนด้วยกัน อย่างแรกคือ การมีส่วนร่วมของประชาชน อย่างที่ 2 การมีผู้เชี่ยวชาญในด้านเทคนิคต่างๆ และอย่างสุดท้ายคือ การมีส่วนร่วมของรัฐสภา ที่มาจากการเลือกตั้ง

ตอนนี้เรามีสภาที่มาจากการแต่งตั้งทั้งหมด ส่วนเรื่องของการมีผู้เชี่ยว กรธ.ก็อาจจะมีผู้เชี่ยวชาญอยู่ แต่ในส่วนของเรื่องให้ประชาชนมีส่วนร่วมนั้น มองว่ายังอ่อนด้อยอยู่ ค่อนข้างมีน้อย การที่จะให้ประชาชรลงประชามติ ตรงนั้นเป็นการมีส่วนร่วมที่ปลายทาง แต่การร่างรัฐธรรมนูญ จะต้องมีส่วนร่วมตลอดทั้งกระบวนการ เพื่อให้ประชาชนมีความรู้สึกเป็นเจ้าของร่วม

แต่ถ้าวันนี้เรายังไม่สามารถทำให้รัฐธรรมนูญนี้ได้รับการยอมรับได้ โอกาสที่จะใช้รัฐธรรมนูญแก้ไขปัญหาความขัดแย้ง หรือทำให้สังคมมีกติกาที่เดินได้ ก็จะยาก การที่จะทำให้รัฐธรรมนูญได้รับการยอมรับ ก็ต้องผ่านความคิดเห็นของสังคมอย่างกว้างขวาง มีการรับฟังความเห็นสาธารณะด้วย 

ไม่ควรยกรธน.ฉบับเดียวมาใช้

นายธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา อาจารย์ประจำวิทยาลัยการปกครองท้องถิ่น มหาวิทยาลัยขอนแแก่น แนะนำว่า ไม่ควรที่จะนำรัฐธรรมนูญฉบับนั้นๆ มาใช้ทั้งหมด เพราะถ้ามีการนำมาใช้ทั้งหมด กลุ่มก้อนฝักฝ่ายทางการเมืองฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งจะไม่รู้สึกสบายใจแน่นอน จะทำให้เกิดสภาพล้มทั้งกระดาน เช่น ถ้านำรัฐธรรมนูญ ปี 2540 มาใช้ ฝ่ายหนึ่งชอบ ฝั่งตรงข้ามรวมทั้งรัฐบาลจะไม่ชอบ หากนำรัฐธรรมนูญปี 2550 มาใช้ ก็จะเป็นสภาพเดียวกัน ดูแล้วลำบากหมด แม้แต่จะร่างกันใหม่อีก ก็ลำบากเช่นกัน

ส่วนจุดสุ่มเสี่ยงที่จะทำให้ร่างรัฐธรรมนูญคว่ำในขั้นการทำประชาชมตินั้น นายธัชเฉลิม กังวลว่าจะไม่มีประชามติมากกว่า เพราะมีความเป็นไปได้ ที่ทางกรธ.อาจจะถือร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ไปคุยกับ พล.อ.ประยุทธ์ ก็ได้ หรือจากการให้สัมภาษณ์ของ นายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี รู้สึกว่าทางรัฐบาลจะมีความพอใจกับร่างรธน.ฉบับนี้ แล้วถ้ามีความกลัวว่าจะเสียหน้า ก็คงจะให้ผ่านไปเลย

"กลายเป็นหักด้ามปากกานักวิชาการรัฐศาสตร์แล้วกัน เพราะที่ผ่านมา มักจะพูดกันว่า รัฐบาลเผด็จการ รัฐบาลที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง จะไม่ฟังประชาชน แต่ส่วนตัวเท่าที่สังเกต ทั้งการรัฐประหารปี 2549 และ รัฐประหารโดย คสช. กลับด้านกันหมด กลายเป็นรัฐบาลเผด็จการใส่ใจในเสียงคำพูดของคนในสังคม มากกว่ารัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ปัญหาคือร่างรัฐธรรมนูญละเอียดอ่อนมาก ถ้าเอาร่างนี้ผ่านกระบวนการประชามติ แล้วร่างผ่านประชามติ เสียหน้าอย่างแรง เหมือนกับว่ามีมาตรา 44 รัฐประหารก็ไม่มีประโยชน์ คนจะพูดแบบนี้ ซึ่งคิดว่าฝ่ายเสนาธิการ ฝ่ายที่ปรึกษาของรัฐบาล ถ้าจะเกิดเหตุการณ์แบบนี้ อย่าให้ลงประชามติเลยดีกว่า"

ข้อกังวลต่อมาของนายธัชเฉลิม คือ เกรงว่าคะแนนในการลงประชามติจะไม่ถึงตามที่ระบุในรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2557 ที่กำหนดว่าต้องใช้เสียงกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติทั้งประเทศ แล้วผู้มีสิทธิมีกี่สิบล้านคน คงผ่านยาก ยกเว้นแต่ว่าจะส่งตีความกับศาลรัฐธรรมนูญ หรือไม่ก็แก้ไขหลักเกณฑ์ดังกล่าว

นายธัชเฉลิม กล่าวด้วยว่า ไม่เข้าใจว่าประเทศไทยทำไมต้องเสียเวลาในการร่างกฎหมายสูงสุดของประเทศในเชิงเทคนิคมากกว่าที่จะทำให้เป็นเอกสารที่เป็นฉันทามติของคนทั้งประเทศร่วมกัน สังเกตดูว่ามีการให้ความสำคัญกับเชิงเทคนิคในกฎหมาย ตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นต้นมา

"ผมชอบที่นักวิชาการของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศ (ทีดีอาร์ไอ) เคยกล่าวไว้ว่า รัฐธรรมนูญของไทยควรจะกว้างที่สุดและสั้นที่สุด เพราะทุกวันนี้สถานการณ์ของสังคมมีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว ไม่สามารถที่จะเขียนดักไว้ได้ทั้งหมด แต่ควรจะเป็นหลักปรัชญาที่กว้างๆ แล้วคนในประเทศยอมรับเป็นหลักกติกา ดีกว่าที่จะไปเขียนละเอียด 300-400 มาตรา แต่พอเกิดเหตุการณ์ที่ไม่คาดคิดเกิดขึ้น แล้วใช้ไม่ได้ เราก็จะกลับมาสู่วงจรแบบที่ผ่านมาทุก 10 ปี มันเสียโอกาส เสียเวลาและเสียงบประมาณประเทศ ซึ่งตรงนี้ควรที่จะทำอะไรให้มีความชัดเจน"

เชื่อคสช.เมินรัฐธรรมนูญ2540

นายศิโรตม์ คล้ามไพบูลย์ นักรัฐศาสตร์อิสระ แสดงความเห็นว่า ถ้าร่างรัฐธรรมนูญไม่ผ่านประชามติ คนที่ต้องตอบคำถามคือ คสช.ว่าจะนำรัฐธรรมนูญฉบับไหนมาใช้ และเมื่อถึงเวลานั้นคิดว่าคงจะมีการเคลื่อนไหว การรวมกลุ่มต่างๆ ของ พรรคการเมือง นักวิชาการ ออกมาเรียกร้องว่าถ้าร่างรัฐธรรมนูญไม่ผ่าน คสช.จะหยิบยกฉบับไหนมาใช้ เพราะถ้าไม่ผ่านแล้ว คสช.หยิบยกฉบับใดมาใช้ก็ได้ ก็จะเกิดวความรู้สึกไม่เป็นธรรมกับคนในประเทศเท่าไหร่

ส่วนความเป็นไปได้ในการเลือกใช้รัฐธรรมนูญฉบับใดฉบับหนึ่งนั้น นายศิโรตม์ เห็นว่า ถ้าจะหยิบยกขึ้นมาจริงๆ และคนนิยมกัน ก็ควรจะเป็น รัฐธรรมนูญปี 2540 แต่ก็คงไม่มีทางที่ คสช.จะหยิบมาใช้อย่างแน่นอน เพราะขัดกับความเชื่อทุกอย่างของเครือข่าย คสช.ที่คิดว่าควรจะเป็น

ถ้าดูตามแนวโน้มความเป็นไปได้ที่ คสช.จะเลือกคือ รัฐธรรมนูญ ปี 2550 ซึ่งมีกลไกทุกอย่างที่ คสช.ต้องการ และเป็นกลไกที่ทำให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งไม่สามารถทำงานได้ตั้งแต่ปี 2550 ถึง 2557

"ผมคิดว่าอย่างน้อยที่สุดฉบับปี 2550 เป็นฉบับที่คสช.ควรจะพิจารณา หรือฉบับปี 2540 แม้คสช.ไม่เลือกแน่ๆ แต่อย่างน้อยก็ควรหาทางออกดูว่าควรจะทำอย่างไร ในเรื่องที่มีคนเสนอ เช่นนายณัฐวุฒิ ใสยเกื้อ แกนนำ นปช. เสนอให้ใช้บทบัญญัติบางมาตราในฉบับปี 2540 โดยเฉพาะในเรื่องที่มาการทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มาเป็นแนวทางก็ได้"

ส่วนความเป็นไปได้ที่จะใช้รัฐธรรมนูญฉบับใดฉบับหนึ่งทั้งหมด หรือจะต้องนำมาปรับแก้ให้สอดคล้องกับสถานการณ์ นายศิโรตม์ ระบุ ถ้าดูจาก รัฐธรรมนูญชั่วคราว ไม่ได้เปิดช่องให้หยิบยกเลือกมาแล้วปรับเปลี่ยน แต่ให้นำมาทั้งหมดก่อน แล้วหลังจากนั้นจะแก้ไขอย่างไรก็ต้องไปหาช่องทางกฎหมายเอา แต่เบื้องต้นจะต้องนำมาทั้งหมด แต่ความเห็นส่วนตัวหางอยากจะแก้จริงๆ ก็มีช่องทางที่ทำได้  เช่น ใช้มาตรา 44 ซึ่งอนุญาตให้ทำทุกอย่างได้อยู่แล้ว