นักวิชาการ เตือนกรธ.​ทำระบบปกครองที่เหมาะสม'อย่าคิดเอง'

มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์​ จัดงานเสวนาวิชาการเรื่อง"รัฐธรรมนูญไทย:มองไปข้างหน้า" โดยมีนักวิชาการด้านรัฐศาสตร์ และนิติศาสตร์ที่เกี่ยวข้องเข้าร่วมแสดงความเห็น โดยนายธเนศ อาภรณ์สุวรรณ ธรรมศาสตราพิชาน วิทยาลัยนานาชาติปรีดี พนมยงค์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวประเด็นรัฐธรรมนูญไทยในเชิงประวัติศาสตร์ ว่าความจำเป็นของสังคมที่ต้องมีรัฐธรรมนูญ เพราะการเปลี่ยนแปลงและคติในการปกครองที่นิยามความเป็นรัฐที่เปลี่ยนแปลง ที่มุ่งสู่สังคมและประชาชนในชุมชนมากขึ้น ดังนั้นรัฐธรรมนูญในประวัติศาสตร์เกิดขึ้นเมื่อสังคมมีความพร้อมและกำหนดการปกครองตนเอง จะเรียกร้องให้มีการปกครองด้วยตนเอง โดยที่มาหลายรูปแบบ ทั้งการรัฐประหาร เป็นต้น โดยความสำคัญรัฐธรรมนูญ​คือ อภิมหากฎหมาย ที่ไปกำหนดกฎหมายอื่น ขณะที่ประเทศไทยมีประวัติศาสตร์ของรัฐธรรมนูญยาวนาน โดยสำคัญเพื่อให้เกิดการริเริ่มปฏิรูปการปกครองเพื่อไม่ให้ตกเป็นเมืองขึ้นของต่างชาติ ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครองครั้งสำคัญ ​คือพระมหากษัตริย์ทรงอยู่ใต้รัฐธรรมนูญ และใช้รูปแบบการปกครองแบบตะวันตก จนมาถึงยุคที่คณะราษฎร์ที่ต้องการทำให้รัฐธรรมนูญเป็นไปเพื่อประโยชน์ของคนส่วนมาก แต่ต้องถูกล้มไป เพราะความกลัวอำนาจที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ

"เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญเพื่อคนส่วนใหญ่ แต่เมื่อเจอนักการเมืองที่ถูกเรียกว่า อัปรีย์ชน ทำให้เจตนารมณ์เพื่อคนส่วนใหญ่นั้นใช้ไม่ได้ อย่างไรก็ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับ สะท้อนให้เห็นภาพของยุคสมัยที่ผ่านมา โดยหลักสำคัญเป็นสิ่งสะท้อนถึงความกลัว ภายใต้สถานการณ์ของการยึดอำนาจปกครอง แปลงความรู้สึกส่วนตัวเป็นอารมณ์ของคนส่วนใหญ่ เมื่อการรัฐประหารที่มาจากคนกลุ่มเล็ก จึงเป็นความกลัวต่อบุคคลฝ่ายตรงข้าม ดังนั้นหากไม่สามารถแปลงเป็นเจตนารมณ์หลักของรัฐธรรมนูญ​ที่ให้อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทยแท้จริงได้ รัฐธรรมนูญคงไม่สามารถทำได้ นอกจากนั้นในเนื้อหาของรัฐธรรมนูญที่ต้องมี คือ แปลงเป็นการปฏิบัติและข้อเท็จจริง ที่หมายถึงอำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายบริหาร รวมถึงองค์กรตุลาการที่ต้องสะท้อนข้อเท็จจริง ต้องทำเรื่องยากให้เป็นเรื่องง่าย สร้างโครงสร้างที่มีการถ่วงดุล และต้องสะท้อนสิทธิ และเสรีภาพของประชาชนอยู่เสมอ" นายธเนศ กล่าว 

ด้านนายเกษียร เตชะพีระ อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์​กล่าวว่าในระยะ พ.ศ.2549 - พ.ศ.2558 หรือ ช่วง10 ปีที่ผ่านมาสังคมไทยเกิดกระบวนการเปลี่ยนไม่ใช่ระบอบประชาธิปไตย เพราะมีการเปลี่ยนตัวนายกฯ​มากถึง 6 คน ไม่นับรวมกับนายกฯ​ที่มาจากการรัฐประหาร 2 คน ทำให้ไม่ต่อเนื่องการบริหารและนโยบาย สังคมไทยผ่านการรัฐประหารจำนวน 2 ครั้ง มีการชุมนุมจำนวน 7 ครั้ง มีการสลายชุมนุม 4 ครั้ง ขณะที่รัฐธรรมนูญถูกฉีกทิ้ง 3 ฉบับ ส่วนกรณีที่นายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ อดีตประธานกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนยูญ ทำร่างรัฐธรรมนูญแล้วไม่ผ่าน สะท้อนให้เห็นว่าการทำรัฐธรรมนูญที่ลงตัวกับสถานการณ์การเมืองมีความยากมาก

ทั้งนี้ในมุมมองรัฐศาสตร์มองว่าปัญหาของรัฐธรรมนูญคือไม่มั่นคงต่อสัมพันธภาพทางอำนาจที่เกิดขึ้น กลับกลุ่มผู้ที่มีอำนาจที่ควบคุมทิศทางบ้านเมือง ว่าใครควรได้อะไร เมื่อไร และอย่างไร ดังนั้นปัญหาที่ทับซ้อนกัน คือ การบิดเบือนการใช้เสียงข้างมาก และอำนาจนิยมของระบบราชการ ส่วนการต่อสู้ระยะ 10 ปีที่ผ่านมา เป็นความพยายามแก้ปัญหาการใช้เสียงข้างมาก ผ่านอำนาจนิยมของระบบราชการ ให้ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข กลายเป็นระบบไม่เป็นประชาธิปไตย ด้วยกระบวนการชุมนุมที่มีนายสนธิ ลิ้มทองกุล อดีตแกนนำพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย เป็นแกนนำ และนายสุเทพ เทือกสุบรรณ อดีตแกนนำ กปปส. ทำให้มีรัฐธรรมนูญที่ออกมาเพื่อป้องกันคนที่ชื่อนายทักษิณ ชินวัตร อดีตนายกฯ​

"ขณะที่การร่างรัฐธรรมนูญฉบับของอาจารย์บวรศักดิ์ ที่เน้นการสร้างพลเมืองให้เป็นใหญ่ ผมเข้าใจว่าเป็นร่างรัฐธรรมนูญที่ทำให้อำนาจไม่เป็นทางการของเครือข่ายคนดี ซึ่งไม่มาจากการเลือกตั้ง กลายเป็นอำนาจที่เป็นทางการ ส่งผลให้เกิดการบั่นทอน จำกัด กำกับอำนาจของฝ่ายบริหารที่มาจากการเลือกตั้ง รวมถึงกำกับระบบทางเลือกของประชาชนในระบอบประชาธิปไตยให้เหลือเพียงระบบราชการ ทำให้เสียงข้างน้อยกลายเป็นสถาบัน เปลี่ยนรากฐานเสรีประชาธิปไตยจากปัจเจกบุคคลผู้ทรงสิทธิ ให้เป็นผู้อุปถัมภ์ที่ทรงสิทธิ ​โดยหัวใจเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบอบไม่เป็นประชาธิปไตย สร้างระบอบที่มีการเลือกตั้ง แต่เพียงโครงสร้างเท่านั้น ส่วนอำนาจภาพรวมสถาบันเสียงข้างมากจากการเลือกตั้งถูกกำกับ จำกัด ควบคุมและชักเชิดอย่างเป็นทางการจากสถาบันที่ไม่ผ่านการเลือกตั้งของประชาชน ทั้งนี้ผมมองว่าการขยับหลักประชาธิปไตยออกห่าง จะเกิดปัญหาเรื่องความชอบธรรม สูญเสียจุดแข็งของการเมืองไทยที่อยู่ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข" นายเกษียร กล่าว 

นายเกษียร กล่าวด้วยว่า ปัญหาการบิดเบือนของเสียงข้างมากจากการเลือกตั้ง โดยรัฐบาลและสภาผู้แทนราษฎร เช่น กรณีฆ่าตัดตอนผู้ต้องสงสัยค้ายาเสพติด, การอุ้มทนายสมชาย นีละไพจิตร ร่างพ.ร.บ.นิรโทษกรรมเหมาเข่งสุดซอย ทำให้เป็นจุดอ่อนประชาธิปไตยแบบมีผู้แทน คือ ส.ส. หลุดจากอำนาจของประชาชนไปอยู่ภายใต้อำนาจของพรรคการเมือง หรือเจ้าของพรรคการเมือง วิธีการแก้ไขคือต้องเพิ่มประชาธิปไตยทางตรง ให้ประชาชนเข้ามาตรวจสอบผู้แทนของตนเอง ทั้งก่อนการเลือกตั้งและหลังเข้ารับตำแหน่ง เช่น ให้ประชาชนในเขตเลือกตั้งออกเสียงเลือกผู้สมัครที่เป็นตัวแทนของพรรคการเมือง การถอดถอนผู้ได้รับเลือกตั้ง ให้ประชาชนออกเสียงในเขตเลือกตั้งถอดถอน หรือการลงประชามติกฎหมายที่สำคัญที่ก่อให้เกิดความขัดแย้งในบ้านเมือง หากมีปัญหาให้ลงประชามติให้คนไปโหวต โดยไม่ล้มระบอบประชาธิไตยหรือล้มสถานบันการเมือง ขณะที่ปัญหาอำนาจนิยมของรัฐราชการ มีปัญหาจากไม่พร้อมรับผิด ใช้อำนาจที่ฉ้อฉล เช่น การค้ามนุษย์ หรือปัญหาของกรมการบินพลเมือง หากยังหวังพึ่งระบบอำนาจนิยมระบบราชการ มองว่าจะทำให้เกิดปัญหาซ้ำซ้อน อาทิ แก้ปัญหาเสียงข้างมาก ด้วยการเอาเผด็จการรวมศูนย์เหนือสังคม จะทำให้เกิดการเบี่ยงช่องทางของกลุ่มต่างๆ ที่แสดงออกทางการเมือง ห้ามการชุมนุมสาธารณะ คุมโซเชียลมีเดีย เป็นต้น ส่วนวิธีแก้ปัญหาตามสากลที่ดำเนินการ คือ ให้ระบบผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้งอยู่เหนืออำนาจระบบราชการ, ให้ระบบราชการปลอดการเมือง ด้วยการให้ทหารถอยทัพออกจากระบบการเมือง และกลับกรม กอง ไปทำภารกิจสำคัญในการป้องกันประเทศ 

ด้านนายวรเจตน์ ภาคีรัตน์ อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวว่า สำหรับร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.)คว่ำไป มีความอัปลักษณ์​ อาทิ การกำหนดให้มีอภิรัฐมนตรี ให้มีนายกฯ ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง เป็นต้น รวมถึงได้เปลี่ยนองค์ประกอบของประชาธิปไตยให้เกิดความไม่เป็นประชาธิปไตย​ ส่วนบทบัญญัติว่าด้วยการรับรองสิทธิ เสรีภาพประชาชน ที่ขาดความเป็นประชาธิปไตย คือสิทธิในทางการเมืองที่กำหนดเจตจำนงค์ของประชาชนไม่ได้รับความเคารพ และได้รับการยอมรับในศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ทำให้ประเด็นอื่นๆ ไม่มีความหมาย เพราะการจำกัดสิทธิดังกล่าวตามความชอบใจ จะทำให้เกิดปรากฎการณ์องค์อำนาจที่ไม่ยึดโยงกับประชาชนขึ้นได้

ขณะที่ฝ่ายการเมืองต้องถูกตรวจสอบในมาตรฐานแบบเดียวกัน และทุกองค์กรต้องถูกตรวจสอบได้ ขณะที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่จะออกมา จะยึดตามรัฐธรรมนูญ ฉบับชั่วคราว พ.ศ.2557 มาตรา 35 แต่สิ่งที่น่าสนใจ คือประเด็นการออกแบบการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขที่เหมาะสมกับสังคมไทยนั้น สะท้อนได้ถึงความมีปัญหา โดยเฉพาะบุคคลที่จะมากำหนดการปกครองที่มีความเหมาะสมของสังคมไทย ซึ่งมองว่าผู้ที่จะกำหนดความเหมาะสมได้นั้น คือประชาชน แม้สังคมที่มีความเห็นต่างทางความคิด จำเป็นต้องมีการแลกเปลี่ยนความเห็น มีโอกาสแสดงความเห็นเต็มที่ก่อนจะตัดสินอย่างยุติธรรม ซึ่งระบบนี้ไม่ทำให้คนฆ่ากัน แต่เมื่อเราดูถูกคน และมองว่าเขาใช้ประชาธิปไตย 4 วินาที จะทำให้ร่างรัฐธรรมนูญเป็นส่วนที่ทำลายระบบได้

"ตอนนี้รัฐธรรมนูญเสียไปแล้ว บางคนก็บอกว่าควรเลิกร่างรัฐธรรมนูญแบบลายลักษณ์อักษรได้แล้ว พอแล้ว ร่างมากี่รอบ ก็ถูกทืบ แต่นี่เป็นการสะท้อนความอึดอัด ที่รัฐธรรมนูญขาดความยึดโยงประชาชนให้อยู่ร่วมกันในสังคม ดังนั้นเมื่อระบอบประชาธิปไตย ขาดการเชื่อมโยงไปสู่ประชาชนฐานะเจ้าของอำนาจ จะทำให้ความชอบธรรมประชาธิปไตยที่ไปสู่องค์กรที่ใช้อำนาจขาดหายไป อาทิ การให้มีสภาฯ​ที่สมาชิกไม่มาจากการเลือกตั้ง แต่ให้อำนาจมหาศาล พร้อมกับกล่อมเกลาว่าเป็นประชาธิปไตยแบบไทย ถือเป็นหลักการผิดฝาผิดตัวของระบบ ผมมองว่าทัศนที่เกิดทัศนคติในสังคมไทยนี้ เพราะชนชั้นนำส่วนใหญ่ของสังคมไทย รวมถึงผู้ที่อยากเป็นชนชั้นนำ ซึ่งเป็นปฏิปักษ์กับประชาธิปไตย ไม่สามารถปรับตัวให้เข้ากับระบบประชาธิปไตยได้ มองว่าหากชนชั้นนำมีอำนาจอย่างไม่เป็นทางการ ไม่เข้าใจคำว่าประชาธิปไตยแท้จริง หรือให้น้ำหนักของการแก้ปัญหาที่ต่างกัน อาจทำให้เกิดรัฐธรรมนูญที่ใช้ช่วงเวลาหนึ่ง และนำไปสู่เหตุปะทุในสังคมได้อีก"นายวรเจตน์ กล่าว 

นายวรเจตน์ กล่าวด้วยว่า หากรัฐธรรมนูญไม่เป็นประชาธิปไตย ไม่ควรจะให้ผ่านประชามติ แม้นักการเมืองอยากกลับสู่สนามเลือกตั้ง ควรคิดอนาคตยาวๆ รวมถึงต้องคำนึงถึงประชาชนฐานะเจ้าของอำนาจ มากกว่าการกลับเข้าสู่ระบบเลือกตั้ง มองอนาคตของร่างรัฐธรรมนูญที่กรธ.ทำร่างอยู่นั้น จะมีการต่อรองเพื่อให้ผ่านประชามติ ด้วยการให้พรรคการเมืองร่วมสนับสนุน โดยให้ชื่อว่ารัฐธรรมนูญเป็นสิ่งที่ที่พอยอมรับได้ แต่อนาคตไม่มั่นใจว่ารัฐธรรมนูญจะไม่สร้างปัญหาขึ้นอีก

ส่วนนายเจษฎ์ โทณะวณิก คณบดีคณะนิติศาสตร์ปรีดี พนมยงค์ มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิต และที่ปรึกษากรรมการร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2558 กล่าวว่า การมองไปข้างหน้าของรัฐธรรมนูญ มองว่าต้องทำความเข้าใจร่วมกันในจุดร่วมของรัฐธรรมนูญที่ตัวเนื้อหาจะมีขนบธรรมเนียบประเพณีแฝงอยู่ หากไม่ได้ทำความเข้าใจร่วมกันจะทำให้เกิดข้อถกเถียง ขณะที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญที่ดีต้องมาจากประชาชน ทั้งนี้มองว่าผู้ร่างรัฐธรรมนูญปี 57-58 ไม่มีความชอบธรรม แต่วิธีการทำกฎหมายสำคัญทุกคนอาจไม่ได้มาร่วมเขียนรัฐธรรมนูญได้ ดังนั้นต้องใช้ตัวแทนทำเนื้อหา และเมื่อทำเนื้อหาแล้ว ต้องเพิ่มความชอบธรรม ด้วยการทำประชามติร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

หากมองว่าประชามติไม่ใช่ความชอบธรรม เป็นเพียงการหลอกคนให้ไปรวบกลุ่มคนเท่านั้น แต่ถือว่าหากคนไปออกเสียงประชามติเป็นคนกลุ่มเดียวกับที่จะออกไปเลือกตั้ง ดังนั้นคนที่จะออกไปเลือกตั้งก็ถูกหลอกมาเช่นกัน ขณะที่ประเด็นอำนาจรัฐ ต้องมีกลไกการได้มาซึ่งส.ส.และ ส.ว. รวมถึงจำนวนของสภาฯ ต้องจัดวางให้เหมาะสม หากมองว่าการเลือกตั้งคือประชาธิปไตย แต่มองว่าการเลือกตั้งเป็นวิธีการได้มาซึ่งผู้แทนในระบอบประชาธิปไตยส่วนหนึ่งเท่านั้น ดังนั้นต้องมีรายละเอียด คือการเลือกตั้ง และการจัดวางโครงสร้างรัฐเพื่อให้ตัวแทนประชาชนมาใช้อำนาจแทนประชาชน ไม่ใช่เพื่อให้ใครเข้ามาใช้อำนาจเท่านั้น ดังนั้นกระบวนการที่เกิดขึ้นต้องถูกตรวจสอบ และถ่วงดุล ระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ  

ขณะที่นายปริญญา เทวานฤมิตรกุล อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวว่า มองว่าสังคมอยู่ระหว่างการคาดการณ์ว่าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ(คสช.) ​ต้องการให้ร่างรัฐธรรมนูญ ผ่านประชามติหรือไม่และกรธ.ที่มีนายมีชัย ฤชุพันธุ์ เป็นประธานกรธ. อยากให้ผ่านประชามติหรือไม่ ซึ่งความจริงต่อคำคาดการณ์ดังกล่าวพิสูจน์ได้จากการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2557 ฉบับแก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2558 หากไม่แก้ไขแสดงว่าไม่ต้องการให้ผ่านประชามติ และต้องการอยู่ในอำนาจยาว ขณะที่นายมีชัย เชื่อว่าอยากร่างรัฐธรรมนูญให้ผ่านประชามติ ด้วยการทำเนื้อหาให้ทุกฝ่ายยอมรับ

ขณะที่ประเด็นเนื้อหารัฐธรรมนูญที่ต้องทำให้อำนาจถ่วงดุลระหว่างกัน ทั้งในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 มีข้อผิดพลาด คือสร้างรัฐบาลที่เข้มแข็งมากเกินจริง จนทำให้กลไกถ่วงดุลในรัฐสภาทำไม่ได้ แม้จะมีองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญขึ้นมาตรวจสอบ กลับพบว่าถูกแทรกแซงการแต่งตั้งจากฝ่ายรัฐบาล แม้จะแก้ไขในกระบวนการสรรหา โดยให้องค์กรตุลาการเข้ามาดำเนินการ จึงทำให้กระทบต่อความเชื่อมั่นในกระบวนการตรวจสอบโดยองค์กรอิสระ ดังนั้นวิธีแก้ไข คือ ต้องแยกฝ่ายตุลาการออกจากกระบวนการทางการเมืองและให้ฝ่ายนิติบัญญัติตรวจสอบถ่วงดุลฝ่ายบริหารได้อย่างเต็มที่ ขณะที่การตรวจสอบโดยประชาชนต้องให้มีส่วนร่วมโดยตรง 

"รัฐธรรมนูญฉบับที่ตกไปมีความหนาถึง 56,000 คำ ยิ่งร่างหนา ยิ่งห่างจากการปกครองโคยประชาชน ผมมองว่าก่อนหน้าที่จะยึดอำนาจ มีการให้คะแนนของประชาธิปไตยอยู่ระดับปานกลาง คือในปี 2555 ไทยอยู่ในอันดับ69 ปี2556 ไทยอยู่ในอันดับ 65 และ ปี 2557 ไทยอยู่อันดับ 63  ขณะที่ทีมฟุตบอลชาติไทย อยู่อันดับที่ 137 ดังนั้นเรามีความหวัง และสนับสนุนทีมฟุตบอล ทำไมเราไม่สนับสนุนประชาธิปไตยไทย ที่มีอันดับดีกว่าทีมฟุตบอลทีมชาติไทย ดังนั้นเราต้องสรุปบทเรียนว่าเราอยู่อย่างไรถึงสร้างความชอบธรรมให้กับทหารเข้ามา ผมไม่เห็นด้วยกับการยึดอำนาจ แต่วิธีป้องกันรัฐประหาร หรือแก้คอร์รัปชั่น คือสร้างประชาธิปไตยให้เข้มแข็ง โดยรัฐธรรมนูญถือเป็นส่วนหนึ่ง แม้เราจะขัดแย้งหรือแตกต่างกัน เราต้องปกครองตนเองให้ได้ สำหรับรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ผมไม่คาดหวังอะไรมากว่าเราจะได้สิ่งที่ดีที่สุด แต่หวังว่ากรธ.​จะตั้งใจโดยมีเจตนารมณ์ร่างให้คนยอมรับ ผมคิดว่าเราคาดหวังว่าจะได้รัฐธรรมนูญที่ดีพอสมควร โดยไม่แย่ไปกว่ารัฐธรรมนูญฉบับที่ยกเลิกไป และพาเรากลับเข้าสู่การปกครองตนเองได้ต่อไป" นายปริญญา กล่าว