'นายกฯคนกลาง'นอกรัฐธรรมนูญ

เป็นที่รับทราบโดยทั่วไปว่า มีความพยายามของ หลายๆกลุ่ม ไม่ว่าจะเป็น กลุ่ม กปปส หรือ คณะรัฐบุคคล และองค์กรอิสระทั้ง 7-1ที่เสนอให้ มีนายกรัฐมนตรี “คนกลาง”ท่ามกลางความขัดแย้งที่เกิดขึ้น ฝ่ายนายก ยิ่งลักษณ์ ก็ยืนยันที่จะปฏิบัติหน้าที่นายกรัฐมนตรี ในช่วงระยะเวลาตั้งแต่การยุบสภา เมื่อ ๙ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๕๖ จนถึงวันเลือกตั้งทั่วไป ในวันที่ ๒ กพ พ.ศ. ๒๕๕๗ และทุกวันนี้ ในขณะที่ กลุ่ม กปปส ของนายสุเทพ ก็ยืนยันที่ต้องการให้ นายกรัฐมนตรีลาออกจากการ(รักษาการ)เพื่อเปิดทางให้เกิดสูญญากาศทางอำนาจ และนำมาซึ่ง นายกรัฐมนตรีที่ดูมีความเป็นกลางเพื่อ ปฏิรูปประเทศ บทความนี้เขียนเพื่อยืนยันแนวคิดที่ว่า นายกรัฐมนตรีคนกลาง นั้นไม่มีในรัฐธรรมนูญนี้ หรือมีแต่อยู่นอกรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๕๐(แก้ไข พ.ศ. ๒๕๕๔) บัญญัติไว้อย่างชัดเจนที่ มาตรา ๑๗๑ ถึงบุคคลที่จะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้ ว่า “นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งได้รับแต่งตั้งตามมาตรา ๑๗๒” กรณีนี้ชัดเจนที่สุดแล้วว่า ถ้าใครก็ตามต้องการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี จะต้องลงสมัครรับเลือกตั้ง เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและ ประชาชนจะมีสิทธิลงคะแนนให้ไม่ว่าจะเป็นแบบเขต หรือ บัญชีรายชื่อ เมื่อไปตรวจค้นใน หนังสือ เจตนารมณ์ รัฐธรรมนูญ พศ ๒๕๕๐ ที่จัดทำโดยคณะกรรมาธิการวิสามัญบันทึกเจตนารมณ์ สภาร่างรัฐธรรมนูญ ก็ระบุไว้ชัดเจนว่า

“๑)กำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้อง(เน้นโดยผู้เขียน)มาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้นายกรัฐมนตรีมีความสัมพันธเชื่อมโยงกับประชาชนโดยผ่านผู้แทนปวงชนซึ่งสอดคล้องกับระบบการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”บทบัญญัตินี้ ในเจตนารมย์ รัฐธรรมนูญ ยืนยันถึงความต่อเนื่องจาก รัฐธรรมนูญ พศ ๒๕๔๐ ใน “หมายเหตุ ๑) คงเดิมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๔๐” ดังนั้นเป็นที่ยุติในทางข้อเท็จจริงและกฎหมายว่า นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น ไม่มีทางเป็นกรณีอื่นใดไปได้

ข้อเท็จจริงคือในวันที่ ๙ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๕๖ นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น คือ นางสาว ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ได้ใช้อำนาจ ตาม มาตรา ๑๐๘ แห่ง รัฐธรรมนูญยุบสภาผู้แทนราษฎร เพื่อคืนอำนาจให้กับประชาชนในการใช้อำนาจอธิปไตย เลือก ผู้แทนของประชาชนเข้ามาบริหารประเทศชุดใหม่ โดย รัฐธรรมนูญได้ยึด “หลักความต่อเนื่องไม่ขาดสายของการบริหารประเทศ” (พรสันต์ ๑๐ มีนาคม พศ ๒๕๕๗ นสพ มติชน หน้า ๒๑ ในบทความ เรื่อง “รัฐบาลรักษาการ ปัจจุบันพ้นสภาพไปแล้วหรือไม่”) บังคับไว้ที่ มาตรา ๑๘๑ ว่า “คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งต้อง(เน้นโดยผู้เขียน)อยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่”ครม.รักษาการ จะต้องพ้นจากตำแหน่งอีกได้หรือไม่?

กรณีนี้มีความพยายาม จากหลายฝ่ายที่ต้องการให้ คณะรัฐมนตรีชุดนี้ลาออก หรือ ใช้กระบวนการ ตุลาการภิวัฒน์(หรือวิบัติ)ทำให้ ครม พ้นจากตำแหน่ง แต่เมื่อ พิจารณา มาตรา ๑๘๐ รัฐธรรมนูญ ระบุว่า “ รัฐมนตรีทั้งคณะพ้นจากตำแหน่งเมื่อ (๒) อายุสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลง หรือ มีการยุบสภาผู้แทนราษฎร” หมายความว่า ครมทั้งคณะรวมทั้งนายกรัฐมนตรี ได้ พ้นจากตำแหน่งไปแล้ว(!!!)

แต่ ม ๑๘๑ บังคับให้ ปฏิบัติหน้าที่รักษาการต่อจนกว่าจะมี ครมชุดใหม่ ดังนั้น เมื่อ มีความพยายาม ถอดถอน นายกรัฐมนตรีตาม อำนาจของ วุฒิสภา นั้นไม่สามารถทำได้อีกในทางทฤษฎีกฎหมายมหาชน ตาม มาตรา ๒๗๐ เพราะ อำนาจที่ให้ไว้ใน มาตรานี้เป็นการถอดถอนบุคคลทางการเมืองออกจากตำแหน่งถาวร และ ชัดเจนในถ้อยคำ ตาม มาตรา ๒๗๐ รัฐธรรมนูญ ในเรื่องการถอดถอนออกจากตำแหน่ง โดย ระบุว่า “ผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี” ซึ่งในกรณีนี้ นายกรัฐมนตรีปฏิบัติหน้าที่ตามที่ มาตรา ๑๘๑ บังคับไว้เท่านั้น จึงไม่สามารถถอดถอนได้อีก เพราะ ได้ “พ้นจากตำแหน่ง” ไปแล้ว ตาม มาตรา ๑๘๐ ไม่มีตำแหน่งทางการเมืองถาวรใดให้ถอดถอนได้อีกต่อไป( แม้ ในอดีตที่ผ่านมา จะมีความพยายามถอดถอน นพ สุรพงษ์ สืบวงลี เพื่อตัดสิทธิทางการเมือง ๕ ปี อดีต รัฐมนตรี ICT ในวุฒิสภา แต่เสียงถอดถอนไม่ถึง ๓ใน ๕ของ วุฒิสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ ซึ่งไม่ถูกต้องตามหลักทฤษฎี)เมื่อยุบสภาแล้วอำนาจอธิปไตยส่งคืนกลับไปยังประชาชนที่เป็นเจ้าของอำนาจโดยแท้ และคณะกรรมการการเลือกตั้ง(กกต) ได้เข้ามาทำหน้าที่ ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ใน หมวด ๑๑ องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ที่มอบอำนาจและหน้าที่ในการจัดการเลือกตั้ง ตาม พรฎ ยุบสภาให้ได้ สส ครบจำนวน ๕๐๐ ท่าน โดยมาตรา ๑๐๘ ได้บังคับไว้ว่าต้องจัดการเลือกตั้งภายใน ๔๕ และไม่เกิน ๖๐วันนับตั้งแต่วันยุบสภา และให้มีการเปิดสภาครั้งแรกภายใน๓๐วันนับแต่วันเลือกตั้ง โดยต้องได้ สส ไม่น้อยกว่าร้อยละ ๙๕ จึงจะเปิดสภาผู้แทนราษฎรได้

จากที่บรรยายมาข้างต้นจะเห็นได้ว่า ไม่มีเวลาใดที่ กฎหมายสูงสุดของประเทศเปิดช่องให้มี นายกรัฐมนตรี ที่ไม่ได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้เลย แต่ปัญหาที่เกิดขณะนี้มี ๒ ประการ คือ (๑) ปปช ได้ชี้มูล นายกรัฐมนตรีและบุคคลอื่น ในกรณีกล่าวหาว่ามีการทุจริตจำนำข้าว โดยนายกรัฐมนตรีปล่อยปละละเลยให้มีการทุจริตเกิดขึ้นอันเป็นความผิด ตาม ป อาญา ม ๑๕๗ และ (๒) กรณี สมาชิกรัฐสภา ๓๐๘ท่าน ที่รวม สว เลือกตั้งเกือบทั้งหมด ถูกปปช ชี้มูลแจ้งข้อกล่าวหาว่า กระทำผิดรัฐธรรมนูญ ตาม ม ๒๗๐ ในคดีที่ ศาล รัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญ เป็นการใช้สิทธิเสรีภาพที่ขัด มาตรา ๖๘ ล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตย กรณี สว นี้ ถ้า ปปช ชี้มูลว่ามีมูลเพื่อถอดถอนออกจากตำแหน่ง สว ฝ่ายเลือกตั้ง เกือบทั้งหมด ต้องยุติการทำหน้าที่ในวุฒิสภา

มาตรา ๑๓๒ รัฐธรรมนูญ ระบุให้ วุฒิสภา มีการประชุมได้ในกรณีที่สภาผู้แทนราษฎรได้ยุบหรือสิ้นสุดลงได้โดยใน(๒) และ(๓) ของมาตรานี้ให้วุฒิสภามีการประชุมเพื่อ แต่งตั้ง ให้บุคคลดำรงตำแหน่ง “ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” หรือ ถอดถอนให้บุคคลออกจากตำแหน่งได้ เมื่อ ปปช ชี้มูล นายกรัฐมนตรี และ วุฒิสภา(ที่เหลืออยู่ไม่นับรวม สว เลือกตั้งที่ถูกชี้มูล โดย ปปช กรณี แก้ไข รัฐธรรมนูญ ตาม ม ๖๘) ซึ่งคือ สมาชิกวุฒิสภาที่เหลืออยู่ ลงมติถอดถอน นายกรัฐมนตรี ออกจากตำแหน่ง ปฏิบัติหน้าที่ นายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นผลให้ คณะรัฐมนตรี ทั้งชุดต้องพ้นจากตำแหน่งไปด้วย

ซึ่งถ้าคิดตามแนวนี้ จะขัดแย้งอย่างชัดเจนกับหลักการที่เขียนใน มาตรา ๑๘๐ ที่ระบุว่า ครม ทั้งคณะได้พ้นจากตำแหน่งทันทีเมื่อมีการยุบสภา จึงเป็นการตีความที่แปลกประหลาด ถ้าจะตีความให้ ถอดถอนออกจากตำแหน่งที่ไม่ได้เป็นอยู่แล้ว และเห็นได้ชัดเจนว่า รัฐธรรมนูญ ให้ กกต เข้ามาทำหน้าที่ กำกับการบริหารของ ครม ที่ รักษาการ อยู่ เพื่อไม่ให้ ใช้อำนาจ ครม ได้เหมือนกรณีปกติทั่วไป ทำให้เกิดภาวะสูญญากาศที่ไม่มีผู้บริหารประเทศและ สมาชิกวุฒิสภาที่เหลืออยู่ ก็จะอ้างการใช้ มาตรา ๗ เพื่อ แต่งตั้งนายกรัฐมนตรีคนกลางเพื่อมาทำหน้าที่ ปฏิรูป(ปฏิวัติ)ประเทศ

ปัญหาทางกฎหมาย ในแนวคิด นายกรัฐมนตรีคนกลาง ก็คือ มาตรา ๗ ที่ บัญญัติว่า “ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ม ๗นี้ เป็นจารีตประเพณี ที่มีหลักเบื้องต้นว่า การกระทำใดที่จะเป็นจารีตประเพณีได้ จะต้องมีการปฏิบัติที่สม่ำเสมอ เป็นระยะเวลานมนานพอสมควรจนเป็นที่ยอมรับในสังคม และ การปฏิบัตินั้น สังคมหรือผู้ปฏิบัติต้องมีความเชื่อว่าสิ่งที่ทำนั้นทำเพราะเป็นกฎหมาย (opinio juris) ดังนั้น การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีคนกลาง ได้ จะต้องมีการประพฤติปฏิบัติมานมนาน และจะต้องเชื่อว่า เป็นกฎหมาย แต่เป็นที่แน่ชัดว่า มีประชาชนจำนวนมากที่ไม่ยอมรับ นายกรัฐมนตรีคนกลาง และออกมาแสดงการไม่ยอมรับให้เห็น ดังนั้น แนวคิดนายกคนกลาง จึงไม่ใช่จารีตประเพณีของสังคมไทย

ต่อมา คำว่า “ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” มีความสำคัญมาก เพราะจารีตประเพณีต้องเป็นกรณีที่ ไม่ได้เขียนเป็นลายลักษณอักษร แต่เกิดจากการประพฤติปฏิบัติสม่ำเสมอจนมีความเชื่อว่าเป็นกฎหมาย แต่กรณี ตำแหน่ง นายกรัฐมนตรี รัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๗๑ และบันทึกเจตนารมย์ของ รัฐธรรมนูญ ก็ระบุชัดว่า นายกรัฐมนตรีต้องเป็น สส เท่านั้น การนี้จารีตประเพณีจะหักล้าง กฎหมายลายลักษณอักษรที่ชัดเจนเช่นนี้ไม่ได้ รวมทั้ง ผู้เสนอแนวคิดนายกคนกลาง ไม่สามารถอธิบายได้ว่า นายกรัฐมนตรีที่ไม่ได้ผ่านการเลือกตั้งโดยเสียงประชาชนนั้น ถือเป็น การปกครองในระบอบ(ประชา-ธิปไตย) อันมีพระมหากษตริย์ทรงเป็นประมุขได้อย่างไร มีความชอบธรรมจากประชาชนตรงไหน
ประเด็นถัดมา คือ มาตรา ๑๓๒ ที่ให้วุฒิสภาประชุมได้ในกรณีที่ระบุไว้ใน(๑) ในกรณีที่ทำหน้าที่รัฐสภา ในการแต่งตั้ง ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ การแต่งตั้งรัชทายาท และการประกาศสงคราม ซึ่งเป็นการทำหน้าที่แทน สภาผู้แทนราษฎรด้วย ต่อมาใน(๒) และ(๓) เป็นการทำหน้าที่ในอำนาจของวุฒิสภา โดยแท้ในการแต่งตั้ง หรือ ถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่งที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญ ซึ่ง วุฒิสภามีอำนาจในการ ถอดถอน นายกรัฐมนตรี ที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ออกจากตำแหน่ง ได้

อย่างไรก็ตาม ไม่ว่าจะตีความมาตรา๑๓๒ นี้ ประกอบ มาตรา ๗ แบบไหนก็ตาม เป็นที่ชัดเจนว่า วุฒิสภาไม่มีอำนาจในการแต่งตั้ง นายกรัฐมนตรีได้เป็นอันขาด เพราะ รัฐธรรมนูญบังคับไว้ว่า นายกรัฐมนตรีต้องมาจาก สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ในหมวด ๙ ของรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยเรื่อง “คณะรัฐมนตรี” อีกทั้ง กระบวนการเสนอชื่อ นายกรัฐมนตรี ก็ต้องทำจาก สภา สส ผู้รับสนองพระบรมราชโองการก็ คือ ประธานสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น ตาม มาตรา ๑๗๑ และ เมื่อรัฐธรรมนูญไม่ได้บัญญัติให้อำนาจ วุฒิสภาในการทำหน้าที่ เลือกนายกรัฐมนตรี ในกรณีที่ไม่มีสภาผู้แทนราษฎร ในมาตรา ๑๓๒ วุฒิสมาชิกจึง ไม่มีอำนาจ เพราะ กฎหมายไม่ได้ให้อำนาจไว้ ตามหลักการของกฎหมายมหาชนที่ว่า “เมื่อไม่มีกฎหมายให้อำนาจ ทำไม่ได้”

สรุป นายกรัฐมนตรี “คนกลาง” “คนดี” หรือ “คนนอก” ไม่ว่าจะเรียกอย่างไร ถ้ายึดตามหลักกฎหมาย และ รัฐธรรมนูญ ไม่มีทางเกิดขึ้นได้ ถ้าจะเป็นไปได้ก็คือ “นายกรัฐมนตรีคนกลางนอกรัฐธรรมนูญ” ซึ่งทำให้ รัฐธรรมนูญฉบับนี้สิ้นผลไปโดยปริยาย หรือ ฉีกรัฐธรรมนูญ นั่นเอง

เอกชัย ไชยนุวัติ
อาจารย์ประจำ มหาวิทยาลัยสยาม คณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัยสยาม