การเมืองไทยอาจมองผ่านการแข่งขันระหว่างพรรคการเมือง นักการเมือง และประชาชน แต่หากมองให้ลึกลงไป ยังมีผู้เล่นอีกกลุ่มที่มีอำนาจต่อเนื่องยาวนานกว่ารัฐบาล นั่นคือ “ระบบราชการ”
ข้อมูล ล่าสุด สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) ระบุว่า ปี 2567 ไทยมีกำลังคนภาครัฐรวม 3,004,485 คน แบ่งเป็นข้าราชการ ประมาณ 1.76 ล้านคน และบุคลากรภาครัฐประเภทอื่นราว 1.25 ล้านคน ครอบคลุมตั้งแต่ส่วนกลาง ภูมิภาค ไปจนถึงท้องถิ่นสะท้อน ขนาดของโครงสร้างอำนาจรัฐ ที่รัฐบาลทุกชุดต้องเข้าไปบริหารจัดการ
ด้วยกำลังคนภาครัฐกว่า 3 ล้านคน ระบบราชการจึงไม่ใช่เพียงกลไกนำคำสั่งรัฐบาลไปปฏิบัติ แต่เป็นโครงสร้างขนาดใหญ่ที่ถือครองทั้งข้อมูล ความเชี่ยวชาญ งบประมาณ กฎระเบียบ และเครือข่ายการบริหารตั้งแต่ส่วนกลางถึงท้องถิ่น
นี่ทำให้ “รัฐราชการ” มีบทบาททางการเมืองโดยธรรมชาติ แม้ข้าราชการไม่ได้ลงสมัครรับเลือกตั้ง เพราะผู้ที่ควบคุมกลไกรัฐ ย่อมมีส่วนกำหนดว่า นโยบายใดจะเดินเร็ว นโยบายใดจะเดินช้า และนโยบายใดทำได้หรือทำไม่ได้
“ยุคทักษิณ”การเมืองกำกับราชการ
รัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ช่วงปี 2544-2549 เป็นตัวอย่างที่เห็นภาพชัดของฝ่ายการเมืองที่พยายามสร้าง “อำนาจนำ” เหนือระบบราชการ
ทักษิณมองระบบราชการในลักษณะองค์กรขนาดใหญ่ที่ต้องปรับให้ตอบสนองต่อนโยบายรัฐบาลมากขึ้น จึงเกิดแนวคิดการบริหารแบบเอกชนเข้ามาผสม ทั้งการกำหนดเป้าหมาย การประเมินผลงาน และการปรับโครงสร้างกระทรวง
หัวใจสำคัญคือการทำให้ “นโยบายรัฐบาล” เดินลงไปถึงระบบราชการอย่างรวดเร็ว
นโยบายอย่าง 30 บาทรักษาทุกโรค กองทุนหมู่บ้าน หนึ่งตำบลหนึ่งผลิตภัณฑ์ รวมถึงการปราบปรามยาเสพติด ล้วนต้องอาศัยกลไกราชการจำนวนมหาศาลในการขับเคลื่อน
จุดแข็งของรัฐบาลทักษิณในเวลานั้นคือ การมีรัฐบาลที่เข้มแข็ง พรรคไทยรักไทยมีเสียงข้างมาก และฝ่ายการเมืองมีเป้าหมายเชิงนโยบายที่ชัด ทำให้สามารถผลักนโยบายลงไปสู่ระบบราชการได้อย่างรวดเร็ว ต่อเนื่อง
ทักษิณไม่ได้ปล่อยให้ราชการเป็นผู้กำหนดนโยบาย แต่พยายามทำให้ราชการเป็นเครื่องมือขับเคลื่อนนโยบาย จึงอาจมองได้ว่า เป็นช่วงที่ “การเมืองนำราชการ” อย่างเด่นชัด ราชการถูกใช้เป็นกลไกขับเคลื่อนนโยบาย มากกว่าปล่อยให้เป็นผู้กำหนดกรอบนโยบายเอง
แต่ในอีกด้าน การรวมศูนย์อำนาจทางการเมืองที่เข้มแข็งของทักษิณ ก็มีข้อถกเถียงเรื่องการตรวจสอบการใช้อำนาจ การแทรกแซงระบบราชการ และการใช้อำนาจรัฐที่เข้มข้นขึ้นเช่นกัน
ยุคประยุทธ์ “ราชการนำ”กลับมา
ตรงกันข้ามกับช่วงหลังรัฐประหาร 2557 ภายใต้รัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา มีลักษณะของ “รัฐนำการเมือง” ชัดเจนกว่า
การเข้าสู่อำนาจของ คสช. ทำให้โครงสร้างอำนาจรัฐที่มาจากฝ่ายทหารและระบบราชการมีบทบาทนำทางการเมืองอย่างเด่นชัด
ในช่วงแรกไม่มีการแข่งขันทางการเมืองแบบรัฐบาลเลือกตั้งเต็มรูปแบบ ขณะที่กลไกรัฐถูกใช้เป็นเครื่องมือสำคัญในการขับเคลื่อนนโยบาย ทั้งคำสั่ง คสช. กฎหมายพิเศษ ระบบราชการ และกลไกความมั่นคง
ต่อมาเมื่อเข้าสู่รัฐบาลหลังการเลือกตั้งปี 2562 พล.อ.ประยุทธ์ ยังคงมีฐานอำนาจที่เชื่อมโยงกับโครงสร้างราชการและความมั่นคง
โดยเฉพาะ"ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี" แผนปฏิรูปประเทศ และกลไกของรัฐต่าง ๆ มีบทบาทในการกำหนดกรอบการบริหารประเทศในระยะยาว
จึงอาจเรียกได้ว่าเป็นช่วงที่เห็นลักษณะ “ราชการนำการเมือง” หรืออย่างน้อยเป็นช่วงที่อำนาจของรัฐราชการและกลไกที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งมีบทบาทสูงในการกำหนดทิศทางประเทศ
หากยุคทักษิณสะท้อนภาพ “นักการเมืองใช้ราชการเป็นเครื่องมือ” ยุคประยุทธ์ก็สะท้อนอีกด้านว่า “โครงสร้างรัฐและระบบราชการสามารถกำหนดกรอบให้การเมืองเดินไปในทิศทางหนึ่งได้”
สองยุคนี้จึงเป็นตัวอย่างสำคัญว่า ความสัมพันธ์ระหว่าง “การเมือง” กับ “ราชการ” ไม่ได้ตายตัว ขึ้นอยู่กับว่าในเวลานั้นฝ่ายใดมีอำนาจนำมากกว่า
“อนุทิน”รื้อ“ฐานกำลัง”รัฐราชการ
มาถึงรัฐบาลปัจจุบัน อนุทิน ชาญวีรกูล โจทย์กลับมาที่ เมื่อรัฐมีขนาดใหญ่ขึ้นเรื่อย ๆ ประเทศจะสามารถแบกรับต้นทุนของระบบราชการได้อีกนานแค่ไหน
มติครม.11 สิงหาคม 2569 เห็นชอบแนวทางปฏิรูประบบการบริหารจัดการกำลังคนภาครัฐ โดยรัฐบาลระบุชัดว่า “สถานะทางการคลัง” เป็นเหตุผลสำคัญ เนื่องจาก งบประมาณรายจ่ายประจำอยู่ที่ประมาณ 70% และรายจ่ายด้านบุคลากรมีสัดส่วนสูง ขณะที่รัฐยังมีภารกิจด้านอื่นที่ต้องใช้งบประมาณเพื่อพัฒนาประเทศ
จุดสำคัญคือ ครม.ได้ตั้ง คณะกรรมการกำหนดเป้าหมายและนโยบายกำลังคนภาครัฐ (คปร.) โดยมี “ปกรณ์ นิลประพันธ์” รองนายกรัฐมนตรี เป็นประธาน เพื่อศึกษาทิศทางการบริหารกำลังคนใหม่ทั้งระบบ
มาตรการที่ออกมาไม่ใช่แค่การ “ลดคน” แต่เป็นการเริ่มรื้อโครงสร้าง ตั้งแต่ ชะลอการตั้งอัตราข้าราชการใหม่ ตรึงอัตรากำลัง ยุบตำแหน่งว่างจากการเกษียณบางส่วน ไปจนถึงทยอยยุบตำแหน่งในสายงานสนับสนุนที่ไม่จำเป็นต้องใช้ข้าราชการ และพิจารณาการจ้างรูปแบบอื่นเข้ามาทดแทน
ที่น่าสนใจคือ รัฐบาลกำลังพยายามใช้ดิจิทัลและเทคโนโลยี เข้ามาทดแทนงานบางประเภท พร้อมเสนอแนวทางเกษียณอายุก่อนกำหนด ปรับโครงสร้างหน่วยงาน ลดความซ้ำซ้อน รวมถึงทบทวนระบบเบี้ยหวัด บำเหน็จบำนาญให้เหมาะสมกับบริบทใหม่
นี่จึงไม่ใช่เพียงการ “ลดจำนวนข้าราชการ” แต่กำลังเป็นความพยายาม “เปลี่ยนรูปแบบของรัฐราชการ”
เปลี่ยนโครงสร้างรัฐอย่างแท้จริง
ในทางการเมือง นโยบายนี้มีความหมายมากกว่าการประหยัดงบประมาณ เพราะระบบราชการคือหนึ่งในโครงสร้างอำนาจที่ใหญ่ที่สุดของรัฐ การลดตำแหน่ง การยุบหน่วยงาน หรือเปลี่ยนรูปแบบการจ้างงาน ย่อมกระทบทั้งโครงสร้างอำนาจภายในราชการ และความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายการเมืองกับฝ่ายประจำ
หากทำสำเร็จ รัฐอาจเปลี่ยนจากระบบที่ใช้ “จำนวนคน” เป็นฐานกำลัง ไปสู่ระบบที่ใช้ “ข้อมูล เทคโนโลยี ความเชี่ยวชาญ และประสิทธิภาพ” เป็นฐานกำลังแทน แต่ก็มีความเสี่ยงเช่นกัน หากลดคนเร็วกว่าการปรับภารกิจ อาจเกิดปัญหา “คนลด แต่งานไม่ลด” ทำให้ข้าราชการที่เหลือมีภาระเพิ่ม และประชาชนได้รับบริการที่ช้าลง
ขณะเดียวกัน หากการจ้างงานรูปแบบอื่นเพิ่มขึ้นมากเกินไป อาจเกิดคำถามเรื่องความมั่นคงของบุคลากร ความเป็นธรรมของระบบค่าตอบแทน และคุณภาพการให้บริการ
จุดชี้ขาดไม่ได้อยู่ที่ “ลดกี่คน” แต่อยู่ที่ “ลดอะไร” นี่จึงเป็นโจทย์ใหญ่ของรัฐบาลอนุทิน
การปฏิรูประบบราชการที่แท้จริงอาจไม่ใช่การตั้งเป้าว่า ต้องลดข้าราชการให้ได้กี่แสนคน แต่ต้องตอบให้ได้ว่า งานใดคือภารกิจหลักของรัฐ งานใดควรถ่ายโอนไปยังท้องถิ่น งานใดให้เอกชนทำได้ และงานใดสามารถใช้เทคโนโลยีแทนคนได้
เพราะถ้าลดแต่ “คน” แต่ไม่ลด “ขั้นตอน” ไม่ลด “กฎระเบียบ” และไม่ลด “อำนาจรวมศูนย์” ก็อาจไม่ใช่การปฏิรูปรัฐราชการ หากเป็นเพียงการลดต้นทุนบุคลากร
ในทางกลับกัน หากลดกำลังคนพร้อมกับกระจายอำนาจ ลดขั้นตอน และทำให้ระบบราชการตอบสนองประชาชนเร็วขึ้น ก็จะเป็นการเปลี่ยนโครงสร้างรัฐอย่างแท้จริง
รื้อราชการ เท่ากับรื้อสมดุลอำนาจ
บทเรียนจากทักษิณและประยุทธ์สะท้อนว่า การเมืองไทยไม่ได้แข่งขันกันเฉพาะว่า “ใครชนะการเลือกตั้ง” แต่ยังแข่งขันกันว่า “ใครสามารถกำกับกลไกรัฐได้”
วันนี้“รัฐบาลอนุทิน”กำลังเปิดโจทย์ใหม่ ด้วยการเข้าไปจัดการ “ฐานกำลัง” ของรัฐราชการผ่านการตรึงอัตรากำลัง ยุบตำแหน่งที่ไม่จำเป็น ปรับรูปแบบการจ้างงาน และนำเทคโนโลยีเข้ามาทดแทนงานบางส่วน
หากเดินหน้าได้จริง ผลลัพธ์อาจไม่ได้มีเพียงงบประมาณที่ลดลง แต่จะเปลี่ยนความสัมพันธ์ระหว่าง การเมือง-ราชการ-ประชาชน ไปด้วย
เพราะท้ายที่สุดแล้ว การลดขนาดราชการไม่ควรถูกวัดเพียงว่า “รัฐมีข้าราชการน้อยลงกี่คน” แต่ควรถามว่า “เมื่อรัฐเล็กลงแล้ว อำนาจอยู่ที่ใคร และรัฐทำงานเพื่อใคร”
นี่คือจุดที่การปฏิรูประบบกำลังคนภาครัฐของ “รัฐบาลอนุทิน” อาจกลายเป็นมากกว่านโยบายด้านการคลัง แต่เป็นการรื้อสมดุลของรัฐราชการไทยครั้งสำคัญ อีกครั้งหนึ่ง
