กสม.ชง มท.เลิกหนังสือเวียนสิทธิสถานะบุคคล ชี้ กม.ไม่ให้อำนาจ

เมื่อวันที่ 3 เม.ย. 2569 นางสาวปิติกาญจน์  สิทธิเดช กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ เปิดเผยว่า ตามที่คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) ได้รับเรื่องร้องเรียนกรณีกระทรวงมหาดไทยและสำนักทะเบียนกลาง กรมการปกครอง มีหนังสือเวียนเมื่อปี 2566 สั่งการให้นายทะเบียนแห่งท้องที่ที่ประชาชนยื่นคำขอเกี่ยวกับการให้สิทธิในสถานะบุคคลต้องส่งเรื่องมาที่สำนักทะเบียนกลาง กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย เพื่อตรวจสอบเบื้องต้นและเปิดระบบทางทะเบียนก่อน แล้วจึงส่งเรื่องกลับไปให้สำนักทะเบียนท้องที่ดำเนินการขั้นตอนต่อไป ส่งผลให้การดำเนินการทางทะเบียนล่าช้า และไม่สอดคล้องกับพระราชบัญญัติบัตรประจำตัวประชาชน พ.ศ. 2526 และพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2534 ซึ่งเป็นกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติที่บัญญัติให้นายทะเบียนแห่งท้องที่สามารถดำเนินการได้ 

กสม. ได้รับฟังข้อเท็จจริงและความเห็นร่วมกับผู้ทรงคุณวุฒิ รวมทั้งหน่วยงานที่เกี่ยวข้องต่อปัญหาความล่าช้าทางทะเบียนซึ่งเป็นผลจากหนังสือเวียนดังกล่าว โดยกระทรวงมหาดไทยให้ข้อมูลว่าเป็นมาตรการป้องกันการทุจริตทางทะเบียนด้วยการรวมอำนาจพิจารณาเปิดระบบทางทะเบียนมาไว้ที่ส่วนกลาง อย่างไรก็ดีหนังสือเวียนดังกล่าวก่อให้เกิดผลกระทบต่อการเข้าถึงสิทธิและสถานะของประชาชน 3 กลุ่ม ได้แก่ (1) บุคคลไร้รัฐไร้สัญชาติ ซึ่งมีภูมิลำเนาอาศัยอยู่ในประเทศไทย และมีคุณสมบัติสามารถจัดทำทะเบียนประวัติและบัตรประจำตัวได้ตามพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2534 มาตรา 38 วรรคสอง (2) บุคคลที่ถูกจำหน่ายรายการ

เนื่องจากไม่มีความเคลื่อนไหวทางทะเบียนเป็นเวลาตั้งแต่ 10 ปีขึ้นไป และ (3) คนไทยที่มีอายุเกิน 15 ปีขึ้นไป ขอจัดทำบัตรประจำตัวประชาชนครั้งแรก แม้ต่อมาเมื่อเดือนพฤษภาคม 2568 กระทรวงมหาดไทยจะแจ้งเวียนหนังสือว่ากรณีกลุ่มบุคคลอายุเกิน 15 ปีขึ้นไปที่ขอมีบัตรประจำตัวประชาชนครั้งแรก นายทะเบียนแห่งท้องที่สามารถดำเนินการได้เองโดยไม่ต้องส่งเอกสารหลักฐานให้สำนักทะเบียนกลางเพื่อเปิดระบบทางทะเบียน ซึ่งเป็นกรณีที่หน่วยงานได้แก้ไขปัญหาไปบางส่วนแล้ว อย่างไรก็ตาม การจัดทำบัตรประจำตัวประชาชนครั้งแรกสำหรับผู้ที่อาศัยอยู่ต่างประเทศยังประสบปัญหาไม่ได้รับความสะดวก เนื่องจากต้องเดินทางมาดำเนินการที่ประเทศไทยเท่านั้น

กสม. พิจารณาแล้วเห็นว่า กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR) คุ้มครองให้บุคคลทุกคนมีสิทธิที่จะได้รับการยอมรับว่าเป็นบุคคลตามกฎหมายของรัฐ ประกอบกับมาตรา 4 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 บัญญัติให้บุคคลทุกคนได้รับการรับรองและคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ซึ่งการมีชื่อในทะเบียนราษฎรของประเทศไทยถือเป็นการยอมรับความเป็นบุคคลตามกฎหมาย

การกระทำของฝ่ายปกครองที่มีผลเป็นการจำกัดหรือกระทบกระเทือนต่อสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลต้องมีกฎหมายให้อำนาจ และหากฝ่ายปกครองออกกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือการกระทำใดที่มีผลเป็นการจำกัดสิทธิหรือกระทบกระเทือนสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลโดยไม่มีกฎหมายใดให้อำนาจไว้ กฎ คำสั่งทางปกครอง หรือการกระทำนั้นย่อมไม่ชอบด้วยกฎหมาย  

กสม. เห็นว่า การตรวจสอบและป้องกันการทุจริตเป็นสิ่งสำคัญที่ต้องดำเนินการให้สอดคล้องกับหลักความจำเป็นและหลักความได้สัดส่วน แต่ต้องมีลักษณะเฉพาะกรณี ไม่เป็นการเหมารวมเป็นการทั่วไป และควรใช้มาตรการทางเลือกอื่นที่ไม่กระทบต่อสาระสำคัญแห่งสิทธิและเสรีภาพของประชาชนจนเกินจำเป็น ทั้งนี้ ต้องมีกฎหมายระดับพระราชบัญญัติให้อำนาจ และกฎหมายลำดับรองที่ชัดเจนพร้อมทั้งประกาศลงในราชกิจจานุเบกษา เพื่อให้ใช้บังคับได้เป็นการทั่วไป

ดังนั้น มาตรการป้องกันการทุจริตทางทะเบียนของกระทรวงมหาดไทยตามหนังสือเวียนซึ่งเป็นข้อสั่งการห้ามไม่ให้นายทะเบียนอำเภอหรือนายทะเบียนท้องถิ่นใช้อำนาจและปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2534 มาตรา 38 วรรคสอง และวรรคสาม ระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการจัดทำทะเบียนประวัติบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน พ.ศ. 2562 ข้อ 5 ข้อ 6 ข้อ 8 และข้อ 9 พระราชบัญญัติบัตรประจำตัวประชาชน พ.ศ. 2526 มาตรา 6 และระเบียบกรมการปกครองว่าด้วยการจัดทำบัตรประจำตัวประชาชน พ.ศ. 2554 ข้อ 10 ข้อ 11 ข้อ 12 และข้อ 13

โดยไม่ปรากฏว่ามีบทบัญญัติตามกฎหมายใดที่ให้อำนาจดังกล่าว จึงเป็นกรณีที่ไม่สอดคล้องกับหลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง ซึ่งยังพิจารณาเทียบเคียงได้กับคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 720/2505 (ประชุมใหญ่) และคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 2383/2526 ซึ่งสรุปได้ว่า การกระทำทางปกครองที่มิได้อาศัยอำนาจตามบทกฎหมายฉบับใดเป็นเพียงระเบียบภายในระหว่างเจ้าหน้าที่รัฐด้วยกันเท่านั้น จะใช้บังคับแก่บุคคลทั่วไปเช่นกฎหมายหาได้ไม่ 

นอกจากนี้ มาตรการตามหนังสือเวียนดังกล่าวยังไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกฎหมายและระเบียบให้กระจายอำนาจการบริหารราชการแผ่นดินไปยังนายทะเบียนจังหวัด นายทะเบียนอำเภอ และนายทะเบียนท้องถิ่นซึ่งมีความเข้าใจสภาพแวดล้อมและข้อเท็จจริงต่าง ๆ มากกว่านายทะเบียนที่อยู่ส่วนกลางในการพิจารณา อนุญาต และอนุมัติให้บริการทางทะเบียนและบัตรประจำตัวประชาชนแก่ประชาชนได้ในท้องที่เพื่อความรวดเร็วและประสิทธิภาพแก่ประชาชนด้วย

ด้วยเหตุผลข้างต้น กสม. ในคราวประชุมด้านการคุ้มครองและส่งเสริมสิทธิมนุษยชน เมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2569 จึงมีมติให้มีหนังสือแจ้งข้อเสนอแนะกรณีการกำหนดมาตรการป้องกันการทุจริตทางทะเบียนและบัตรประจำตัวประชาชนไปยังรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย

โดยให้ยกเลิกหนังสือเวียนที่มีเนื้อหาขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2534 ระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการจัดทำทะเบียนประวัติบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน พ.ศ. 2562 พระราชบัญญัติบัตรประจำตัวประชาชน พ.ศ. 2526 และระเบียบกรมการปกครองว่าด้วยการจัดทำบัตรประจำตัวประชาชน พ.ศ. 2554 

และให้พิจารณาจัดทำระบบฐานข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์ ระบบจัดทำและตรวจสอบทางทะเบียนอิเล็กทรอนิกส์ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น รวมทั้งพิจารณาใช้ปัญญาประดิษฐ์ (Artificial Intelligence: AI) เพื่ออำนวยความสะดวกในการทำงานของสำนักทะเบียน

นอกจากนี้ ให้พิจารณาอำนวยความสะดวกการยื่นคำขอจัดทำบัตรประจำตัวประชาชนครั้งแรกสำหรับผู้ที่อาศัยอยู่ต่างประเทศ เช่น การจัดทำฐานข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์ ระบบจัดทำและตรวจสอบทางทะเบียนอิเล็กทรอนิกส์ และการใช้ปัญญาประดิษฐ์ รวมทั้ง การจัดหน่วยเคลื่อนที่ (mobile unit) เดินทางไปต่างประเทศเพื่อให้บริการ โดยอาจจัดให้บริการนำร่องในประเทศที่มีคนไทยอาศัยอยู่เป็นจำนวนมากก่อน แล้วจึงพัฒนาให้ครอบคลุมตามความจำเป็นและเหมาะสมต่อไป