การเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด : มุมมองโครงสร้าง

โครงสร้างการบริหารราชการส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยในปัจจุบัน เป็นรูปแบบคู่ขนาน หรือ parallel structure กล่าวคือ ในส่วนของราชการส่วนภูมิภาคนั้นจะประกอบไปด้วย จังหวัด อำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน

โดยหัวหน้าส่วนราชการเหล่านี้ จะเป็นข้าราชการมาจากการแต่งตั้ง (ผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ และกำนัน ยกเว้นผู้ใหญ่บ้าน ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชนในหมู่บ้าน)

ส่วนของการบริหารราชการในระดับท้องถิ่นนั้น จะประกอบไปด้วย องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อ.บ.จ. 76 แห่ง) เทศบาล (2472 แห่ง) องค์การบริหารส่วนตำบล (อ.บ.ต. 5,300 แห่ง) กรุงเทพมหานคร (1 แห่ง) และเมืองพัทยา (1 แห่ง) โดยผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเหล่านี้ทั้งหมด มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในพื้นที่

ปัญหาเรื้อรังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาคือ ปัญหาการขาดศักยภาพและอิสระทางการคลัง มีความจำเป็นต้องพึ่งพาเงินอุดหนุนจากส่วนกลางเป็นหลัก ซึ่งปัญหานี้มีรากที่มาค่อนข้างซับซ้อน

มีนักวิชาการที่ศึกษาปัญหานี้ได้พยายามเสนอแนวคิดและทางออก เพื่อช่วยส่งเสริมอิสระทางการบริหารและการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมาโดยตลอด

แต่ด้วยข้อจำกัดด้านศักยภาพในการจัดเก็บรายได้ที่มีความหลากหลาย ประเด็นการกระจายรายได้และการพัฒนาเศรษฐกิจระดับท้องถิ่น ที่เน้นการลดความเหลื่อมล้ำและสร้างความเท่าเทียม

ข้อถกเถียงเกี่ยวกับหลักการบริหารโครงสร้างแบบรัฐเดี่ยว ปัญหาเรื่องของกระบวนการเลือกตั้งในระดับท้องถิ่น ความพร้อมของบุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการตอบสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่ ความพร้อมของประชาชน ความเชื่อมั่นในศักยภาพขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของส่วนกลาง ฯลฯ ต่างเป็นปัจจัยที่ส่งผลต่อกระบวนการการกระจายอำนาจในประเทศไทยตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา  

 

หากศึกษากระบวนการการกระจายอำนาจของประเทศญี่ปุ่น ซึ่งเป็นรัฐเดี่ยว จะเห็นได้ว่า ประเทศญี่ปุ่นได้ผ่านประสบการณ์การกระจายอำนาจมาเป็นเวลายาวนานพอสมควร โดยยุคล่าสุดมีการวางแผนอย่างเป็นรูปธรรมในปี 1981

ซึ่งเป็นผลมาจากปัญหาความเหลื่อมล้ำระหว่างเขตเมืองในส่วนกลาง (Tokyo) กับจังหวัด (Prefecture-เป็นส่วนหนึ่งของราชการส่วนกลาง ซึ่งเทียบเท่าระดับจังหวัดในประเทศไทย) และปัญหาเศรษฐกิจฟองสบู่ภายในประเทศ ซึ่งนำไปสู่การถกเถียงเกี่ยวกับความเหมาะสมของรูปแบบการรวมอำนาจของส่วนกลางในการแก้ปัญหาเหล่านั้น

และได้มีความพยายามที่จะเปลี่ยนแปลงรูปแบบความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่น (เทศบาล) จากเดิมที่มีลักษณะแบบ หัวหน้า-ลูกน้อง (superior-subordinate) ที่เน้นการพึ่งพาจากส่วนกลาง มาเป็นความสัมพันธ์แบบเท่าเทียม ที่เน้นความร่วมมือกันระหว่างส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น

อย่างไรก็ตาม กระบวนการดังกล่าวก็ได้ดำเนินไป จนกระทั่งในปี 1999 จึงได้มีการตรากฏหมายการกระจายอำนาจขึ้น และมีการนำนโยบายไปปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรมในปี 2000 มีการปรับทบทวนอำหนาจหน้าที่บางประการของส่วนกลางที่กำหนดให้จังหวัดและเทศบาลท้องถิ่นต้องกระทำ

มีการตั้งกรรมการจัดการความขัดแย้งระหว่างส่วนราชการในส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น มีการแก้กฏหมายนับร้อยฉบับเพื่อสร้างเสริมศักยภาพทางการคลังและการบริหารของท้องถิ่น ส่งเสริมให้มีการควบรวมหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็กเข้าด้วยกัน ฯลฯ 

ที่น่าสังเกตคือ กระบวนการกระจายอำนาจในประเทศญี่ปุ่นได้ถ่ายโอนอำนาจทางการเมืองและการบริหารลงสู่ระดับจังหวัดโดยตรง มีการถ่ายโอนอำนาจทางการคลัง ปรับจังหวัดให้เป็นหน่วยราชการส่วนท้องถิ่นและให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด

และมีการปฏิรูปกระบวนการบริหารบุคคลของท้องถิ่น ที่มีลักษณะคำนึงถึงกระบวนการการเปลี่ยนผ่าน ที่ลงรายละเอียดอย่างลึกซึ้ง รวมทั้งคำนึงถึงแรงเสียดทานที่อาจเกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงทางโครงสร้างทางการเมืองและการบริหารระหว่างส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น อีกทั้งมีการวางระบบการสร้างแรงจูงใจในรูปแบบต่าง ๆ เพื่อให้กระบวนการเป็นไปอย่างราบรื่น 

อย่างไรก็ตาม หากเมื่อย้อนดูกระบวนการการกระจายอำนาจในประเทศไทย ที่ปัจจุบันเป็นระบบคู่ขนานระหว่างส่วนราชการภูมิภาค (จังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน) และท้องถิ่น (อ.บ.จ. เทศบาล อ.บ.ต.) แล้วนั้น

แม้ว่าหลักการและเหตุผลของการกระจายอำนาจของประเทศญี่ปุ่นและประเทศไทย จะมีความใกล้เคียงกัน หากแต่กระบวนการในประเทศไทยจะมีความแตกต่าง และมีความสลับซับซ้อนกว่ากระบวนการกระจายอำนาจในประเทศญี่ปุ่นอยู่พอสมควร

กล่าวคือ เมื่อมีการกระจายอำนาจอย่างเป็นรูปธรรมหลังปี พ.ศ.2540 ในประเทศไทย ได้มีการการถ่ายโอนอำนาจหน้าที่ อำนาจทางการเมืองและการบริหารบางส่วนลงสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อ.บ.จ. เทศบาล อ.บ.ต.) และจัดมีการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรง หากแต่ส่วนราชการส่วนภูมิภาค (จังหวัด อำเภอ ตำบล) ยังคงมีบทบาทที่ค่อนข้างเข้มแข็ง

ทั้งนี้อาจเนื่องมาจากมุมมองของส่วนกลางที่ยังเห็นว่า องค์กรปกครองท้องถิ่นส่วนใหญ่ยังการขาดศักยภาพทางการบริหารและการคลัง  ขาดบุคลากรท้องถิ่นที่เพียงพอ เกรงอำนาจแทรกแทรงของผู้มีอิทธิพลในระดับท้องถิ่น การทุจริตคอรัปชั่น การซื้อสิทธิขายเสียงในการเลือกตั้งท้องถิ่น และข้อกังวลด้านพหุวัฒนธรรม เป็นต้น 

เมื่อพิจารณาข้อเสนอที่ให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดที่เป็นกระแสอยู่ในปัจจุบันแล้วอาจมองได้ว่า เป็นไปตามตรรกะเหตุผลของหลักการกระจายอำนาจก็จริง

อย่างไรก็ตาม เนื่องจากโครงสร้างการบริหารราชการในประเทศไทยมีลักษณะคู่ขนานระหว่างหน่วยราชการส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น โดยส่วนหน่วยราชการส่วนท้องถิ่นก็มีผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน (นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด นายกเทศมนตรี นายกองค์การบริหารส่วนตำบล นายกเมืองพัทยา และผู้ว่าราชการจังหวัดกรุงเทพมหานคร)

คงต้องมาพิจารณากันต่อไปว่า การเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดจะทำให้เกิดความซ้ำซ้อนกันระหว่างโครงสร้างส่วนราชการระดับจังหวัดและองค์การบริหารส่วนจังหวัดหรือไม่ หรือหากยังคงอยู่ทั้งสองส่วน อำนาจหน้าที่ควรต้องมีการจัดแบ่งกันอย่างไร

หากยึดโครงสร้างขององค์การบริหารส่วนจังหวัดให้คงอยู่เป็นหลัก ควรจัดให้มีการถ่ายโอนอำนาจหน้าที่จากจังหวัดในส่วนภูมิภาคอย่างไรจึงจะไม่กระทบต่อหลักการปกครองแบบรัฐเดี่ยวที่เป็นไปอย่างค่อยเป็นค่อยไป หรืออาจพิจารณาตัวแบบโครงสร้างการบริหารท้องถิ่นแบบสองระดับ (2-tiers) ที่นักวิชาการด้านการบริหารงานท้องถิ่นหลายท่านได้เสนอไว้ในอดีต

โดยคำนึงถึงแรงเสียดทานที่อาจเกิดขึ้นจากกระบวนการดังกล่าว ทั้งมิติด้านการเมืองและการบริหาร วางระบบการสร้างแรงจูงใจ ที่คำนึงถึงผลกระทบที่จะมีต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกกลุ่มของกระบวนการการเปลี่ยนแปลงดังกล่าว ตามสภาพความเป็นจริง

โครงสร้างการบริหารท้องถิ่นแบบสองระดับ (2-tier) ซึ่งประกอบไปด้วยระดับจังหวัด (ไม่ว่าจะเป็นจังหวัดที่เป็นส่วนภูมิภาคเดิมที่มีผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากการเลือกตั้ง หรือองค์การบริหารส่วนจังหวัดที่เป็นท้องถิ่นเดิมก็ตาม) และระดับเทศบาล

(โดยพยายามยกระดับองค์การบริหารส่วนตำบลให้เป็นเทศบาล หรือยุบรวมองค์การบริหารส่วนตำบลที่มีขนาดเล็กเข้าด้วยกันแล้วยกระดับเป็นเทศบาลตำบล)

จะมีความเหมาะสมหรือไม่นั้น คงต้องอาศัยการวิเคราะห์ข้อมูลทั้งในมิติของการบริหาร การเมือง การคลัง และทางกฏหมายกันอย่างลึกซึ้งต่อไป. 

คอลัมน์ เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ 
รศ.ดร.จันทรานุช มหากาญจนะ
กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล