คอร์รัปชัน ธรรมาภิบาลไทยและวิกฤติรัฐสมัยใหม่

แต่ในทางรัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่ Good Governance มีความหมายกว้างกว่านั้นมาก เพราะหมายถึงคุณภาพของการใช้อำนาจสาธารณะทั้งหมด ทั้งในด้านประสิทธิภาพ ความโปร่งใส การมีส่วนร่วม ความรับผิดรับชอบ และความเสมอภาคของกฎหมาย

แนวคิดธรรมาภิบาลในไทยได้รับอิทธิพลจากแนวคิด Good Governance ของธนาคารโลกและ IMF โดยเฉพาะหลังวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 ซึ่งไทยถูกวิจารณ์อย่างหนักเรื่องทุนนิยมพรรคพวก (crony capitalism) ระบบอุปถัมภ์ และความไม่โปร่งใส

คำว่า “Good Governance” ถูกแปลเป็นไทยว่า “ธรรมาภิบาล” ซึ่งสะท้อนการผสมผสานระหว่างแนวคิดการรับผิดชอบ (accountability) แบบตะวันตกกับวัฒนธรรมการเมืองไทยที่เน้น “ธรรมะ” และ “คนดี”

รัฐธรรมนูญ 2540 ถือเป็นจุดสูงสุดของแนวคิดธรรมาภิบาลไทย เพราะผลักดันเรื่ององค์กรอิสระ การกระจายอำนาจ และการมีส่วนร่วมของประชาชน อย่างไรก็ตาม หลังปี 2549 แนวคิดธรรมาภิบาลในไทยเริ่มถูกลดทอนเหลือเพียงการต่อต้านคอร์รัปชันและการเมืองเชิงศีลธรรม

ธนาคารโลกพัฒนาตัวชี้วัดธรรมาภิบาล 6 ด้าน ได้แก่ Voice and Accountability, Political Stability, Government Effectiveness, Regulatory Quality, Rule of Law และ Control of Corruption ซึ่งแสดงอย่างชัดเจนว่าคอร์รัปชันในความเห็นสากลเป็นเพียงองค์ประกอบหนึ่งของธรรมาภิบาลเท่านั้น

ดังนั้น ประเทศที่คอร์รัปชันต่ำแต่ประชาชนตรวจสอบรัฐไม่ได้หรือมีอำนาจรวมศูนย์สูงก็อาจมีธรรมาภิบาลต่ำได้เช่นกัน

ในระดับสากล ธรรมาภิบาลกินความหมายกว้างกว่าทั้งรัฐและรัฐบาล เพราะหมายถึงวิธีที่อำนาจทั้งหมดในสังคมถูกจัดการ รวมทั้งบทบาทของทุน ตลาด ประชาสังคมและในโลกยุคใหม่ก็ต้องรวมแพลตฟอร์มดิจิทัลด้วย 

ในบริบทไทย รัฐไทยมีความต่อเนื่องสูงกว่ารัฐบาลกล่าวคือ แม้รัฐบาลเปลี่ยน แต่ระบบราชการ วัฒนธรรมอุปถัมภ์และเครือข่ายอำนาจยังดำรงอยู่ สิ่งนี้ทำให้ประเทศไทยมีลักษณะ “รัฐเข้มแข็งแต่รัฐบาลอ่อนแอ”

ประเทศไทยมีประวัติการปฏิรูปจำนวนมาก แต่หลายครั้งเป็นเพียงการปฏิรูปแบบครึ่ง ๆ กลาง ๆ เป็นการปฏิรูปแบบไร้การเปลี่ยนผ่าน (transformation) กล่าวคือ เปลี่ยนเพียงเครื่องมือแต่ไม่เปลี่ยนโครงสร้างอำนาจ 

ตัวอย่างเช่น การกระจายอำนาจหลังรัฐธรรมนูญ 2540 แม้จะเพิ่มองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ส่วนกลางยังควบคุมงบประมาณ บุคลากรและกฎระเบียบ เช่นเดียวกับการปฏิรูประบบราชการที่นำ KPI และ e-government มาใช้ แต่ยังคงวัฒนธรรมราชการแบบรวมศูนย์และลำดับชั้น การปฏิรูปไม่ว่าจะเป็นในด้านไหนหรือแม้แต่ในด้านการศึกษาเองก็มักจะล้มเหลว

นักวิชาการอธิบายสาเหตุของคอร์รัปชันต่างกัน นักเศรษฐศาสตร์การเมืองเห็นว่าคอร์รัปชันในประเทศไทยเป็นเพราะการเมืองที่มีการเลือกตั้ง นักการเมืองจำเป็นต้องใช้เงินมหาศาลในการแข่งขันทางการเมือง และต้องสร้างเครือข่ายอุปถัมภ์เพื่อตอบแทนฐานสนับสนุนจึงต้องถอนทุนโดยคอร์รัปชันหลังจากเข้ามารับตำแหน่ง 

ส่วน อัมมาร สยามวาลา มองว่าต้นตอสำคัญของคอร์รัปชันไทยคือรัฐที่มีดุลยพินิจสูงเกินไป ระบบราชการไทยมีอำนาจในการอนุญาต อนุมัติ และควบคุมจำนวนมาก ไม่มีการตรวจสอบอย่างโปร่งใสจึงเปิดช่องให้เกิดการเรียกรับผลประโยชน์

สังคมไทยมักมองคอร์รัปชันโดยเฉพาะแบบ “เลือกที่ชอบ” กล่าวคือเกลียดคอร์รัปชันบางแบบหรือคอร์รัปชันโดยบางพวก แต่กลับยอมรับบางแบบได้โดยเฉพาะเมื่อเกี่ยวข้องกับระบบอุปถัมภ์หรือ “นโยบายที่กินได้” 

คนไทยจำนวนมากมุ่งโจมตีนักการเมือง แต่กลับไม่แตะปัญหาเชิงโครงสร้าง เช่น ทุนผูกขาดหรืออำนาจของข้าราชการ ในเมื่อข้าราชการเป็น “คนชง” โครงการให้นักการเมือง ถึงแม้จะเปลี่ยนรัฐมนตรีไปกี่คน แต่ถ้าหากคนชงไม่เคยถูกลงโทษ คอร์รัปชันก็จะไม่หมดไป

ความย้อนแย้งของชนชั้นกลางไทยซึ่งต้องการทั้งความทันสมัยและประสิทธิภาพ แต่ยังไม่เข้าถึงหรือไม่ให้ใจกับประชาธิปไตยอย่างเต็มขั้นทำให้การต่อต้านคอร์รัปชันขาดพลังขับเคลื่อน

คนไทยมักมองคอร์รัปชันในเชิงศีลธรรม กล่าวคือมองว่า “คนไม่ดี” เป็นปัญหาหลักมากกว่ามองโครงสร้างอำนาจและแรงจูงใจทางสถาบัน นอกจากนี้ วาทกรรมการต่อต้านคอร์รัปชันแบบไทยยังเสี่ยงต่อการกลายเป็น “การเมืองของคนดี” ซึ่งอาจเปิดพื้นที่ให้อำนาจนอกระบบเข้ามาแทรกแซงการเมืองได้หรือการฝากความหวังไว้กับอัศวินม้าขาว

ในโลกปัจจุบัน ธรรมาภิบาลไม่ได้จำกัดอยู่เพียงรัฐหรือระบบราชการ แต่รวมถึงอำนาจของข้อมูลอัลกอริทึมและแพลตฟอร์มดิจิทัล ธรรมาภิบาลดิจิทัล หมายถึงการบริหารสังคมผ่านระบบดิจิทัล ขณะที่การปกครองโดยอัลกอริทึมหมายถึงการใช้อัลกอริทึมตัดสินใจแทนมนุษย์

และธรรมาภิบาลดิจิทัลหมายถึงการที่แพลตฟอร์มขนาดใหญ่ เช่น Google, Meta หรือ TikTok มีอำนาจกำหนดกฎเกณฑ์ทางสังคมและเศรษฐกิจคล้ายรัฐ สิ่งนี้ทำให้ปัญหาธรรมาภิบาลยุคใหม่ไม่ได้อยู่แค่ “ใครโกง” แต่รวมถึง “ใครควบคุมข้อมูลอัลกอริทึมและแพลตฟอร์ม” หรืออาจจะรวมไปถึงความสามารถของรัฐในการเข้าใจระบบใหม่ 

ปัญหาธรรมาภิบาลไทยจึงไม่ได้มีเพียงเรื่องคอร์รัปชัน แต่รวมถึงปัญหาของรัฐรวมศูนย์ ระบบอุปถัมภ์ และความรับผิดชอบที่ไม่ครอบคลุมทุกสถาบันอย่างเท่าเทียมหรือไม่กล้าแตะบางสถาบัน เช่น สถาบันตรวจสอบ

อย่างไรก็ตาม โลกยุคใหม่ต้องการกรอบวิเคราะห์ที่ไปไกลกว่าการต่อต้านคอร์รัปชันแบบเดิม เพราะธรรมาภิบาลในศตวรรษที่ 21 เกี่ยวข้องกับทุนนิยมดิจิทัล อำนาจของแพลตฟอร์ม และธรรมาภิบาลของอัลกอริทึม ซึ่งกำลังกำหนดอำนาจรูปแบบใหม่ของโลกสมัยใหม่

หน่วยงานที่รับผิดชอบเรื่องเหล่านี้ หากขาดความเข้าใจหรือความระมัดระวังและเข้มงวดทั้งในเรื่องเทคนิคและงบประมาณ ก็อาจทำให้ปัญหาธรรมาภิบาลเกิดขึ้นมาได้ สังคมจึงต้องใส่ใจตรวจสอบอย่างต่อเนื่องค่ะ