ในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา หนึ่งในนโยบายทางเศรษฐกิจที่ถูกพูดถึงมากที่สุดคือ “นโยบายอุตสาหกรรม” (industrial policy: IP) ซึ่งเป็นรูปแบบหนึ่งของการแทรกแซงกลไกตลาดของภาครัฐ
เพื่อปรับเปลี่ยนโครงสร้างทางเศรษฐกิจ เพิ่มผลิตภาพการผลิต และเร่งกระบวนการพัฒนาเศรษฐกิจ
อย่างไรก็ตาม IP ในปัจจุบันแตกต่างจากในอดีตอย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะในยุคที่การค้าระหว่างประเทศถูกขับเคลื่อนด้วยห่วงโซ่มูลค่าการค้าโลก (Global Value Chains: GVCs) บทความนี้นำเสนอพัฒนาการของนโยบายอุตสาหกรรมในยุค GVC ผ่านกรณีศึกษาอุตสาหกรรมโทรศัพท์มือถือในอินเดีย
นโยบายอุตสาหกรรมแบบดั้งเดิมตั้งอยู่บนสมมติฐานว่า ตลาดเสรีอาจไม่สามารถทำให้ตลาดเกิดการจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพเสมอไป เหตุผลหลักที่ของผู้สนับสนุนการใช้ IP คือ “Infant industry argument” โดยอ้างว่า
IP สามารถปกป้องและส่งเสริมอุตสาหกรรมภายในประเทศที่เพิ่งตั้งไข่และยังไม่แข็งแรงพอที่จะต่อสู้ในตลาด รัฐจึงต้องเข้ามาแทรกแซงเพื่อปกป้องจากการแข่งขันในช่วงแรก เพื่อให้เกิดการเรียนรู้ในการผลิต และแข็งแรงพอที่จะแข็งขันได้
เครื่องมือที่ใช้คือการเพิ่มภาษีนำเข้ากับทั้งสินค้าสำเร็จรูปและวัตถุดิบขั้นกลาง การกำหนดสัดส่วนวัตถุดิบภายในประเทศ และการให้สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ ทั้งหมดนี้คือ เครื่องมือที่คุ้นเคยในแนวคิดการพัฒนาอุตสาหกรรมเพื่อทดแทนการนำเข้า (Import substitution industrialization: ISI)
ซึ่งแพร่หลายในลาตินอเมริกา แอฟริกา และเอเชียใต้ ระหว่างช่วง ค.ศ.1950s จนถึงปลาย 1980s หลังจากนั้น กระแสของ ISI เสื่อมคลายลงไป เพราะประเทศที่ใช้ ISI ไม่สามารถแข่งขันได้ในตลาดโลก
IP ได้รับความสนใจอีกครั้ง โดยเฉพาะหลังจากเกิดสงครามการค้าระหว่างสหรัฐอเมริกากับจีน และการระบาดของโรคโควิด-19 รัฐบาลในหลายประเทศใช้เหตุผลเรื่องความมั่นคงทางเศรษฐกิจ และความพร้อมในการรับมือกับการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ ในการแทรกแซงตลาด IP สมัยใหม่มีนิยามและเครื่องมือที่ต่างกันออกไป แต่บทความนี้จะพูดถึง IP ที่มี GVCs เป็นพื้นฐาน
GVCs คือ รูปแบบของการผลิตที่แต่ละกิจกรรมหรือชิ้นส่วนถูกผลิตในหลาย ๆ ประเทศและหลาย ๆ บริษัท จนเกิดเป็นโครงข่ายการผลิตข้ามชาติ ซึ่งมีความสัมพันธ์ที่ซับซ้อนของบริษัทเป็นรากฐานสำคัญ GVCs มีนัยต่อการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจหลายประการ
ประการแรก การเสริมศักยภาพของการผลิตตลอดห่วงโซ่มูลค่า (supply chain) ที่ครอบคลุมทุกกิจกรรม ทั้งต้นน้ำ กลางน้ำ และปลายน้ำ ไม่สอดคล้องกับหลักการของ GVCs ที่ให้ความสำคัญกับการมุ่งแสวงหาความเชี่ยวชาญในกิจกรรมเฉพาะอย่างที่ประเทศมีความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ (comparative advantage)
ประการที่สอง อุปสรรคด้านการนำเข้า ซึ่งเป็นเครื่องมือหลักของ IP ยุคเก่า เพิ่มต้นทุนการผลิตโดยตรงและทำให้การแยกส่วนการผลิตมีประสิทธิภาพที่ลดลง และประการที่สาม บริษัทในประเทศไม่มองกลุ่มบริษัทข้ามชาติ (MNEs) เป็นคู่แข่ง แต่เป็นพันธมิตรเพื่อเข้าถึงเทคโนโลยีและองค์ความรู้
IP ที่มี GVCs เป็นพื้นฐานจะสอดคล้องกับความได้เปรียบโดยเปรียบเทียบของประเทศ ซึ่งเป็น logic ที่แตกต่างจาก IP แบบดั้งเดิมที่พยายามปกป้อง อุ้ม และผลิตสินค้าที่มีต้นทุนค่าเสียโอกาสในการผลิตสูง ดังนั้น นโยบายอุตสาหกรรมแบบใหม่จึงไม่ได้เป็นการสร้างอุตสาหกรรมจาก scratch แต่ต้องมีการ identify กิจกรรมในห่วงโซ่มูลค่าที่ประเทศได้เปรียบ
ตัวอย่างที่เห็นจากการใช้ IP สมัยใหม่และประสบความสำเร็จคือ อุตสาหกรรมโทรศัพท์มือถือของประเทศอินเดีย งานวิจัยของ Professor C. Veeramani ผู้อำนวยการ Centre for Development Studies ประเทศอินเดีย ชี้ว่าอุตสาหกรรมโทรศัพท์มือถือในอินเดียเริ่มต้นในช่วงกลางทศวรรษที่ 2000 โดย Nokia และ Sumsung เข้ามาตั้งโรงงานผลิตโทรศัพท์มือถือเพื่อป้อนตลาดภายในประเทศ
หลังจาก Nokia เผชิญกับ disruption ทางเทคโนโลยีและเลิกผลิต รัฐบาลพยายามจะสร้างอุตสาหกรรมนี้ โดยระหว่างปี 2559- 2562 มีการออกนโยบาย The Phased Manufacturing Programme (PMP) ประกอบด้วย มาตรการภาษีนำเข้ากับส่วนประกอบหลาย ๆ ส่วน เช่น PCBAs และ camera displays
นโยบายนี้ประสบความสำเร็จในระยะแรก เกิดการผลิตชิ้นส่วนดังกล่าวในประเทศ แต่ไม่นาน ผู้ผลิตพบว่าไม่สามารถส่งออกโทรศัพท์มือถือเพื่อแข่งขันในตลาดโลกเป็นเพราะต้นทุนการผลิตแพงกว่าประเทศอื่น และบริษัทข้ามชาติต่างมองข้ามอินเดียในการตั้งฐานการผลิต
รัฐบาลอินเดียเห็นถึงปัญหาดังกล่าวและเปลี่ยนมาใช้นโยบาย National Policy for Electronics (NPE) ซึ่งถือเป็นการใช้นโยบายที่ส่งเสริมการส่งออกครั้งแรกในอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ เครื่องมือหลักคือการใช้ output-linked subsidies บริษัทจะได้รับเงินจูงใจคิดเป็นสัดส่วนของยอดขายที่เพิ่มขึ้น และอนุญาตให้บริษัทเข้าถึงวัตถุดิบจากต่างประเทศโดยปลอดภาษี
นโยบายนี้จึงลดต้นทุนวัตถุดิบ และสามารถดึงดูด MNEs ขนาดใหญ่อย่าง Apple Sumgsung และบริษัทสัญชาติจีนอื่น ๆ เข้ามาลงทุนเพื่อใช้อินเดีย ผลลัพธ์คือ การส่งออกโทรศัพท์ของอินเดียที่อยู่ที่ 24 พันล้านดอลลาร์ในปี 2568 ซึ่งมากกว่าเมื่อช่วงปี 2558 กว่า 115 เท่า
ปัจจุบัน อินเดียเป็นผู้เล่นในอุตสาหกรรมโทรศัพท์มือถือในฐานะผู้ประกอบ ขั้นตอนต่อไปคือ การขยับไปยังกิจกรรมที่มีมูลค่าเพิ่มสูงขึ้น เช่น การผลิตชิ้นส่วนและการสร้าง cluster อุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ ที่ไม่เพียงต้องการทั้งโครงสร้างพื้นฐาน โครงสร้างภาษีของทั้งอุตสาหกรรม การจ้างงานและคุณภาพของแรงงาน และต้นทุนที่เกิดจากกฎระเบียบ
บทเรียนจากนโยบายอุตสาหกรรมในยุค GVCs ของอินเดีย ชี้ให้เห็นถึงความสำคัญของการมุ่งส่งเสริมกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ประเทศมีความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ โดยเป็นกิจกรรม/ขั้นตอนหนึ่ง ๆ ในห่วงโซ่อุปทาน ซึ่งตรงข้ามกับความพยายามในการยกระดับการผลิตในทุก ๆ ส่วน ทั้งต้นน้ำ กลางน้ำ และปลายน้ำ ไปพร้อมกัน
