การคลังภาครัฐที่ถูกบีบรัดแบบ งูกินหาง ด้วย กฎหมายการคลัง

ข้าราชการของกระทรวงการคลังและท่านรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้โชว์วิสัยทัศน์ของการบริหารการคลังของประเทศ โดยยึดตามวินัยการคลังอย่างเคร่งครัด แต่หารู้ไม่ว่าต้องมาติดกับในเรื่องการไม่สามารถเพิ่มเงินลงทุนให้ประเทศในงบประมาณแผ่นดินให้เต็มที่เหมือนประเทศอื่นเขา ลองมาพิจารณากันหน่อยครับ

ผมจะขอไล่เรียงโดยเน้นเรื่องการคืบหน้าของนโยบายการคลัง ตั้งแต่ประเทศไทยเริ่มมีการพลิกผันไปสู่ระบบเศรษฐกิจแบบประชาธิปไตยหลังจากปฏิวัติของคณะราษฎร์ในปี 2475 ในสมัยรัชกาลที่ 7 จนถึงปัจจุบัน

ที่บรรดาผู้รู้มากมายเห็นว่าประเทศไทยเราตามสภาพที่เห็นชัดขณะนี้ว่าสถานะการคลังของประเทศ “ทรุดมาก และยากที่จะแก้ไข” ดังนี้

1.จุดเริ่มต้นของการเปิดประเทศและการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างเป็นรูปธรรม

การพัฒนาประเทศของไทยได้เริ่มขึ้นตั้งแต่ช่วงที่จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เป็นนายกรัฐมนตรีของไทยในช่วงปี 2502 – 2505 หรือเมื่อประมาณ 60 กว่าปีมาแล้ว

หลังจากธนาคารโลก (World Bank) ได้ส่งผู้เชี่ยวชาญเข้ามาศึกษาตามการร้องขอของรัฐบาลไทย เพื่อวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศไทยได้ 1 ปี ธนาคารโลกก็เริ่มจัดเงินกู้แบบผ่อนปรนดอกเบี้ยต่ำมาให้ทำโครงการพื้นฐานของไทย โดยเฉพาะโครงการก่อสร้างและบูรณะทางหลวงสายหลัก และโครงการชลประทาน

หลังจากนั้นประเทศไทยก็รู้จักใช้เงินกู้จากสถาบันการเงินต่างประเทศทั้งธนาคารโลกและธนาคารแห่งเอเชีย (Asian Development Bank หรือ ADB) และจากประเทศพัฒนาแล้ว เช่น ญี่ปุ่น เยอรมนี และเดนมาร์ก 

ช่วงแรกๆ รัฐบาลไทยได้ตื่นตัวในการเร่งรัดพัฒนาประเทศอย่างมาก โดยได้ตั้งสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ ซึ่งเป็นสำนักงานระดับกรมที่ได้จัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจ ฉบับที่ 1 ครอบคลุมระยะเวลา 6 ปี (พ.ศ. 2504 – 2509) เพื่อพลิกฟื้นให้เป็นแนวทางการพัฒนาประเทศที่ไม่ล้าหลังอย่างชัดเจน

นอกจากนั้น ท่านนายกรัฐมนตรียังได้ตั้งกระทรวงพัฒนาการเศรษฐกิจขึ้นมาทำงานโครงการพัฒนาประเทศโดยตรงอีกด้วย

ในสมัยนายกรัฐมนตรี จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ การคิดแก้ไขกฎหมายวิธีการงบประมาณ โดยมีท่านอาจารย์ ดร. ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ในฐานะรองผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นตัวจักรที่สำคัญ

กล่าวได้ว่าประเทศไทยได้มี พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ที่ทันสมัยมาใช้ในช่วงนั้น ข้อกำหนดของการกู้เงินหรือการก่อหนี้ของรัฐบาลก็ได้เกิดในช่วงนั้น 

ใคร่ขอเรียนให้นักการเมืองรุ่นปัจจุบันได้ทราบว่า แม้ว่าท่านนายกจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ได้ทำดีด้วยการพลิกฟื้นประเทศให้เกิดการเปลี่ยนแปลงอย่างมากเมื่อ 60 กว่าปีที่แล้ว แต่ท่านก็มีมลทินเรื่องคอร์รัปชันอย่างมากหลังจากได้ถึงแก่อนิจกรรม

คือท่านถูกรัฐบาลต่อมาของนายกจอมพล ถนอม กิตติขจร ยึดทรัพย์จำนวนมาก และหลังจากนั้นนายกจอมพลถนอม กิตติขจร ก็ถูกยึดทรัพย์เช่นกัน 

ตำนานการคอร์รัปชันของนักการเมืองและข้าราชการของไทยเท่าที่ผมทราบพอจำได้ ก็มีมาตั้งแต่สมัยจอมพล ป. พิบูลสงคราม เป็นนายกรัฐมนตรี ที่ต้องหนีไปใช้ชีวิตบั้นปลายที่ประเทศญี่ปุ่น มาจนถึงยุคนี้ซึ่งเราจะเห็นการโกงและกลโกงของนักการเมืองด้วยวิธีการใหม่ๆ แทนที่จะลดลงกลับเพิ่มขึ้นจนไม่อยากจะเชื่อ

อย่างไรก็ตาม รัฐบาลดีๆ ของไทยที่เป็นที่ยอมรับจากประชาชนว่ามือสะอาดปราศจากมลทินก็มี เช่น สมัยท่านนายก สัญญา ธรรมศักดิ์ สมัยท่านนายก อานันท์ ปันยารชุน สมัยท่านนายกพลเอก เปรม ติณสูลานนท์ สมัยท่านนายก พลเอก สุรยุทธ์ จุลานนท์

2.พัฒนาการของกฎหมายและกฎเกณฑ์ด้านการคลังที่ผ่านมาของไทย

2.1) พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 

เป็นกฎหมายสำคัญที่ออกมาตั้งแต่ตอนที่ท่านจอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ เข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรีคนที่ 11 ของไทย พ.ร.บ. นี้ มีการแก้ไขเพิ่มเติมหลายครั้ง โดยครั้งที่ 6 เมื่อพ.ศ. 2543 หรือ 26 ปีมาแล้ว เป็นการแก้ไขล่าสุด

อย่างไรก็ตาม บทบัญญัติข้อหนึ่งที่ได้ใช้มาตั้งแต่เริ่มออก พ.ร.บ. นี้ที่ไม่ได้มีการแก้ไขในสาระสำคัญเลย คือ มาตรา 9 การให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินมาใช้ในงบประมาณรายจ่ายประจำปี

โดยในปีหนึ่งๆ ต้องไม่เกินร้อยละยี่สิบของจำนวนเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม หรือของจำนวนเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณที่ล่วงแล้วมา แล้วแต่กรณี กับอีกร้อยละแปดสิบของงบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้สำหรับชำระคืนต้นเงินกู้

กฎหมายเกี่ยวกับการกู้เงินมาชดเชยการขาดดุลของงบประมาณประจำปีนี้ ถือได้ว่าเป็นกฎเหล็ก ไม่ว่าประเทศจะเปลี่ยนแปลงไปอย่างไร ไม่ว่าประเทศที่พัฒนาแล้วอื่นๆ เขาได้ปรับกันอย่างไร แต่นักการเมืองไทยที่คิดแต่หมกมุ่นอยู่กับเรื่องคอร์รัปชัน ไม่เคยคิดที่จะปรับปรุงเพื่ออนาคตที่ดีกว่า และเพื่อความอยู่ดีกินดีของประชาชน นอกจากคิดเรื่องการแจกเงินด้วยวิธีง่ายๆ อย่างที่เห็นๆ กัน

2.2) พระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 

ให้ไว้ ณ วันที่ 31 มกราคม พ.ศ. 2548 พ.ร.บ.นี้มีการแก้ไขให้สอดคล้องกับเหตุการณ์ที่เปลี่ยนไป รวมทั้งให้สอดคล้องกับการขยายตัวของตลาดตราสารหนี้ เป็นต้น รวมทั้งหมด 3 ครั้ง ในปี พ.ศ. 2551 พ.ศ. 2560 และ พ.ศ. 2561

ผมจำได้ว่า สมัยนั้นข้าราชการสำนักบริหารหนี้สาธารณะกระทรวงการคลังที่ผมรับผิดชอบดูแล ได้ทำงานหนักร่วม 2 ปีในการศึกษารวบรวมกฎหมายที่เกี่ยวกับการกู้เงินของภาครัฐ 6 ฉบับ

นับตั้งแต่ พ.ร.บ. ตั๋วเงินคลัง พ.ศ. 2487 ซึ่งออกช่วงที่สงครามโลกครั้งที่ 2 เพิ่งยุติ จนถึงพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังปรับโครงสร้างเงินกู้ต่างประเทศ พ.ศ. 2528 รวมทั้งได้มีการเชิญผู้เชี่ยวชาญด้านการก่อหนี้ภาครัฐมาช่วยงานด้วย จนกระทั่ง พ.ร.บ. การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 นี้ถือได้ว่าได้บรรจุเนื้อหาการก่อหนี้ภาครัฐได้อย่างสมบูรณ์แบบ

เพราะเป็นกฎหมายที่ร่างหลังประเทศพ้นวิกฤตใหญ่มาไม่นาน ได้เห็นจุดอ่อนในการก่อหนี้ในอดีตชัดเจน จึงสามารถร่างได้ครอบคลุมทุกเรื่องจนประกาศใช้ตั้งแต่ต้นปี พ.ศ. 2548 

พ.ร.บ.นี้มีการปรับปรุงแก้ไขต่อมาในข้อที่ควรปรับเพื่อแก้ไขให้มีการยืดหยุ่นในบางเรื่อง รวมทั้งเพื่อให้มีการพัฒนาตราสารหนี้ในประเทศให้มีประสิทธิภาพ มีการขยายตัวอย่างมั่นคงและต่อเนื่อง จึงมีการปรับปรุง พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 อีก 2 ครั้ง 

อย่างไรก็ตาม กฎเหล็กเกี่ยวกับการให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินบาทมาชดเชยการคลังขาดดุล ก็ยังคงไว้อย่างเดิมตามที่ได้กำหนดไว้ใน พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502

2.3) การพัฒนาเพื่อการเติบโตของตลาดตราสารหนี้ไทย

พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มีส่วนอย่างมากในการผลักดันให้เกิดการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ให้ขยายเติบโตอย่างรวดเร็วหลังวิกฤติเศรษฐกิจต้มยำกุ้งปี 2540

จะต้องขอบคุณท่านธารินทร์ นิมมานเหมินท์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ที่ได้เข้ามาเปลี่ยนวิกฤติเศรษฐกิจครั้งนั้นเป็นโอกาส

โดยเบื้องต้นได้ตั้งคณะทำงานเพื่อพัฒนาตลาดตราสารหนี้ในประเทศ มีรองปลัดกระทรวงการคลังด้านการเงินเป็นประธาน คณะทำงานประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญจากธนาคารแห่งประเทศไทย ก.ล.ต. กระทรวงการคลัง และสำนักงานสมาคมตราสารหนี้ไทย

ซึ่งมีผลให้เห็นการขยายตัวของตลาดตราสารหนี้ทันทีจากมูลค่าตราสารหนี้ในตลาด 12 % ของ GDP ตอนสิ้นปี 2540 เป็น 52 % ในปี 2551 ซึ่งเป็นปีที่มีการปรับปรุงมาตรการส่งเสริมตลาดอย่างชัดเจนใน พ.ร.บ. การบริหารหนี้สาธารณะในปี 2551 และได้โตเป็น 78 % ในปี 2561 จนขณะนี้สิ้นปี 2568 ตลาดตราสารหนี้ได้โตเป็น 94 % ของ GDP 

กล่าวได้ว่าไทยได้มีตลาดตราสารหนี้ที่ช่วยเสริมแหล่งเงินในการลงทุนทั้งภาครัฐและภาคเอกชนให้ใหญ่ใกล้เคียงกับมูลค่าการลงทุนในตลาดหลักทรัพย์และมูลค่าสินเชื่อจากธนาคาร

จนกระทั่งขณะนี้ตลาดการเงินของไทยไม่ต้องพึ่งพาแหล่งเงินต่างประเทศมากเหมือนแต่ก่อน ทำให้หนี้สาธารณะของไทย มีหนี้เงินกู้จากต่างประเทศคงค้างขณะนี้แค่ 0.48 % ของ GDP หรือ 0.73 % ของหนี้สาธารณะ เท่านั้น

2.4) พระราชบัญญัติวินัยการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 

พ.ร.บ. วินัยการคลังของรัฐนี้ต้องถูกร่างขึ้นมาเพราะมีข้อบัญญัติในรัฐธรรมนูญปี 2550 ที่เกิดขึ้นจากการทำรัฐประหารของ คปค. เมื่อเดือนกันยายน 2549

รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้บัญญัติให้รัฐต้องรักษาวินัยการคลังอย่างเคร่งครัด จึงต้องมีกฎหมายในเรื่องนี้ขึ้นมา แต่กว่าจะสามารถร่างออกมาจนเสร็จเป็น พ.ร.บ. ที่ประกาศใช้ได้เมื่อวันที่ 16 เมษายน 2561 ในสมัยท่านนายกประยุทธ์ จันทร์โอชา ใช้เวลากว่าจะเกิดร่วม 10 ปี 

  พ.ร.บ. ฉบับนี้มีถึง 87 มาตรา ได้ใส่ข้อกำหนดการกำกับดูแลด้านการคลังไว้ครบทุกด้าน ได้มีการตอกย้ำถึงการดำเนินการในเรื่องงบประมาณรายจ่ายประจำปีไว้ครบตามแนวดั้งเดิม โดยเฉพาะอย่างยิ่งการยืนหยัดในกฎเหล็กของการให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินมาชดเชยการขาดดุลการคลัง

พ.ร.บ.วินัยการคลังนี้มีถึง 87 มาตรา ซึ่งส่วนใหญ่เน้นการกำชับข้อควรปฏิบัติด้านการคลังให้ถูกต้องเสียมาก ก็ทำให้เห็นว่าการบริหารราชการแผ่นดินด้านการเงินการคลังของรัฐบาลพักหลังหย่อนยานแค่ไหน

สาระสำคัญของกฎหมายวินัยการคลังนี้ คือ มาตรา 50 ที่บัญญัติให้ “คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ” ที่มีท่านนายกรัฐมนตรีเป็นประธานและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นรองประธาน โดยมีผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลังเป็นเลขานุการ นั้น

ต้องกำหนดสัดส่วนด้านการคลังของรัฐ เพื่อใช้เป็นกรอบในการบริหารหนี้สาธารณะ 5 ประการ โดยมีสัดส่วนอื่นๆ อยู่ 1 ข้อ ในข้อสุดท้าย มีสัดส่วนหนี้สาธารณะที่เป็นเงินตราต่างประเทศ 2 ข้อ ซึ่งถือว่าบูดเน่าพ้นสมัยไปแล้ว เพราะหนี้สาธารณะที่เป็นเงินตราต่างประเทศต่อหนี้สาธารณะทั้งหมดในปัจจุบันนี้มีไม่ถึง 1 % ของ GDP

สรุปแล้วมีข้อกำหนดที่รัฐบาลโดยกระทรวงการคลังต้องดูแลอย่างใกล้ชิดและหืดขึ้นคอขณะนี้มีเพียง 2 ข้อเท่านั้น คือสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP หรือ เพดานหนี้ ซึ่งขณะนี้ถูกกำหนดไว้ที่ 70 % ของ GDP และอีกข้อคือสัดส่วนภาระหนี้ของรัฐบาลต่อประมาณการรายได้ ซึ่งใน 10 ปีที่ผ่านมาชนเพดานตลอด

3.สรุปข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะ

ที่ร่ายยาวมาทั้งหมด สามารถสรุปสั้นๆ ว่าบรรดากฎหมายที่กำลังดำเนินการด้านการคลังภาครัฐของทุกรัฐบาล ที่บริหารประเทศโดยกลัวการขึ้นหรือปรับปรุงภาษีมาตลอด

และมีจุดเด่นที่บริหารการใช้จ่ายงบประมาณแบบประชานิยมเป็นตัวนำทาง แล้วไม่คิดปรับปรุงกฎหมายด้านการคลังที่มีอยู่ หรือคิดกฎหมายใหม่ขึ้นมาใช้ ตรงกันข้ามเอาแต่ดูดายปรากฏการณ์ของงูกินหางในการคลังภาครัฐเกิดซ้ำแล้วซ้ำเล่า

งูกินหางก็คือ ประเทศไทยจัดเก็บรายได้ภาครัฐได้น้อย ทำให้ต้องพึ่งงบขาดดุลตลอด แต่การกู้ชดเชยการคลังขาดดุลต้องผูกติดอยู่กับรายได้ที่ต่ำต้อยทุกปี ดังนั้น ผลลัพธ์คือการขยายตัวของ GDP ที่ซึมลึกอยู่ในระนาบต่ำกว่าเพื่อนบ้าน ผลตามมาก็คือรายได้ภาครัฐก็โผล่หัวพ้นน้ำไม่ได้วนกันไปแบบนี้

ปรากฏการณ์งูกินหางนี้เกิดมาก็ร่วม 20 ปีแล้ว แสดงให้เห็นชัดว่าทุกรัฐบาลจะไม่สามารถนำพาประเทศขึ้นจากขอบเหวได้ จะอาศัยวิวัฒนาการของ AI มาช่วย เราก็ล้าหลังเขามาก

ตอนนี้ผู้นำของไทยเน้นการเปิดประตูถึงหน้าบ้านของประเทศที่พัฒนามากแล้วอย่างจีน เพื่อเชื้อเชิญมาลงทุนในไทยที่พร้อมจะเอื้อเฟื้อด้วยสิ่งที่ดีสารพัดไม่เก็บภาษี ไม่จำกัดสัดส่วนการลงทุนของต่างชาติ ไม่จริงจังกับการควบคุมการมาซื้อบ้านช่องหรือที่ดินในผืนแผ่นดินไทย

แต่เราขอให้เขาขนเงินมาทำแล้วส่งออกเท่านั้น วิธีเน้นจูงใจนักลงทุนแบบนี้ของไทยอาจดีกว่าชาติเพื่อนบ้าน แต่ในที่สุดเราก็จะไม่เหลืออะไรในบ้านตนเองนะครับ

สำหรับข้อเสนอแนะให้จัดนโยบายการคลังภาครัฐด้วยวิธีง่ายๆ ไม่มี แต่ผมได้ปรึกษาหารือกับผู้ใหญ่ที่คลุกคลีกับกฎหมายการคลังภาครัฐมานาน ท่านมีความเห็นที่ผมเห็นด้วยเป็นอย่างมากว่า

เราไม่ควรไปแตะต้องกฎเหล็กของการจัดงบประมาณรายจ่ายที่ใช้อยู่ เพราะแม้จะมีงบลงทุนที่น้อยและไม่สามารถทำให้เพิ่มได้ แต่ถ้าคิดให้ได้ว่านั่นเป็นงบลงทุนประจำปีธรรมดา จะนำงบลงทุนที่ไม่เกิน 20 % ของงบประมาณมาใช้ในเรื่องการลงทุนโครงการใหญ่ๆตามแนวคิดของชาติที่พัฒนาแล้วไม่ได้

แต่ถ้าจะจัดงบลงทุนตามคำจำกัดความใหม่ เพื่อผลักดันให้ประเทศลงทุนตามวิสัยทัศน์ใหม่ หรือเพื่อให้มีเม็ดเงินลงทุนมาร่วมผลักดันโครงการลงทุนที่ดีให้เกิดขึ้นในประเทศให้ได้  ก็ต้องมีการออกกฎหมายหรือแก้กฎหมายที่เปิดช่องไว้ เพื่อหาเงินมาลงทุนในโครงการลงทุนใหม่ๆ ให้ได้

หลังจากค้นหาช่องว่างที่เหมาะสมของกฎหมายการคลังภาครัฐ 3 ฉบับด้วยกัน ก็พบว่า มาตรา 20 ใน พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 ยังพอมีช่องว่างที่จะเพิ่มเข้าไปได้

โดยที่กำหนดให้กระทรวงการคลังกู้เงินได้เฉพาะวัตถุประสงค์ที่มีอยู่ 5 ข้อ ให้เพิ่มเป็น 6 ข้อ คือเติมการกู้เงินเพื่อการลงทุนตามมิติของการเพิ่มความสามารถในการแข่งขันของประเทศเข้าไปอีกหนึ่งข้อ

ส่วนในด้านของนิยามและรายละเอียดที่ชัดเจนผมอยากเห็นคนเก่งจริงๆ ของภาครัฐเป็นผู้จัดทำข้อเสนอเองนะครับ.