กองทุนบำนาญประกันสังคม : ยิ่งแก้ช้า ยิ่งจ่ายแพง

การประมาณการจากข้อมูลและสมมติฐานที่เป็นปัจจุบัน โดยทีดีอาร์ไอ ชี้ให้เห็นว่าอีกประมาณ 12 ปี ในราวปี 2580 กองทุนประกันสังคม ในส่วนของกองทุนบำนาญจะเริ่มมีรายจ่ายที่สูงกว่าเงินสมทบที่เก็บได้ ทำให้กองทุนต้องเริ่มนำเงินที่สะสมออกมาจ่ายเป็นเงินบำนาญแก่ผู้ที่เกษียณ ซึ่งส่งผลให้เงินกองทุนจะเริ่มลดลงในช่วงปี 2585 และในเวลาไม่เกินสองทศวรรษที่กองทุนดังกล่าวมีแนวโน้มที่จะติดลบ

ปัญหานี้ยังเป็นเรื่องของอนาคต และนั่นเป็นเหตุผลที่ทำให้เรื่องนี้ถูกมองข้ามได้ง่ายที่สุด เมื่อวิกฤติยังไม่ปรากฏเป็นรูปธรรม สังคมและฝ่ายการเมืองจึงมักเชื่อว่ายังมีเวลาเหลืออีกมาก ก่อนที่จะต้องลงมือแก้ไขอย่างจริงจัง

ข้อมูลประมาณการจากข้อมูลจริงในปัจจุบัน ชี้ว่าสิ้นปี 2568 กองทุนบำนาญจะมีสินทรัพย์มากกว่า 2 ล้านล้านบาท และยังคงมีรายรับเกินรายจ่ายในระดับแสนล้านบาท แต่จำนวนผู้รับบำนาญรายใหม่เพิ่มขึ้นต่อเนื่อง ขณะที่ผู้ประกันตนวัยทำงานกำลังจะแตะจุดสูงสุดและลดลงในช่วงสิบปีหลังจากนี้ เปรียบเหมือนกับแก้วน้ำที่ยังมีน้ำเต็มถัง แต่ในอนาคตก๊อกน้ำจะถูกปิดลง ในขณะที่รูระบายน้ำกลับเปิดกว้างขึ้น

สาเหตุที่เกิดขึ้นมาจากแรงกดดันทั้งจากภายในและภายนอกประกันสังคม โดยสังคมสูงวัยเป็นหนึ่งในแรงกดดันจากสังคมที่ส่งผลโดยตรงต่อจำนวนแรงงานที่มีแนวโน้มลดลง ขณะที่จำนวนผู้สูงอายุกลับเพิ่มขึ้นสวนทาง ทำให้อัตราการพึ่งพิงผู้สูงอายุเพิ่มขึ้นอย่างเห็นได้ชัดเจน

มองกลับมาที่แรงกดดันภายในสำนักงานประกันสังคม การบริหารจัดการยังคงเป็นคำถามต่อหลายภาคส่วน ซึ่งครอบคลุมทั้งในเรื่องการออกแบบและบริหารกองทุนที่ยังตามไม่ทันการเปลี่ยนแปลงของโลก อย่างไรก็ตาม ปัญหานี้ตรงข้ามกับปัจจัยประชากร เพราะ “แก้ไขได้” ถ้ามีเจตจำนงทางการเมืองที่ชัดเจน

โดยปัญหาภายในประกอบด้วย 3 ส่วนที่ทับซ้อนกัน ได้แก่ โครงสร้างระบบบำนาญของประกันสังคมยังมีเพียงตัวเลือกเดียวผ่านการจ่ายสมทบที่กำหนดผลตอบแทนตายตัว (Defined Benefit) ซึ่งทำให้ภาระความเสี่ยงของกองทุนทั้งหมดอยู่ที่ประกันสังคม และผู้ประกันตนไม่สามารถปรับเปลี่ยนแผนการลงทุนที่เหมาะสมกับตนเอง

ส่วนที่สองคือ ผลตอบแทนการลงทุนที่ค่อนข้างต่ำเมื่อเปรียบเทียบกับกองทุนประกันสังคมอื่น ๆ โดยในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา ผลตอบแทนจากการบริหารประกันสังคมอยู่ที่ 2-3% ในขณะที่กองทุนบำนาญในแคนาดา (CPPIB) อยู่ที่ 9-10% ต่อปี

หรือ Swedish Premium Pension มีผลตอบแทน 7-8% ต่อปี ซึ่งผลตอบแทนการลงทุนเป็นหนึ่งในหัวใจสำคัญของการรับมือกับจำนวนผู้รับบำนาญที่สูงขึ้น ในขณะที่จำนวนแรงงานลดลงจากปัญหาสังคมสูงอายุ

ส่วนสุดท้ายที่เป็นแรงกดดันจากภายในประกันสังคมคือ ปัญหาธรรมาภิบาลรวมศูนย์ และการขาดความเป็นอิสระ โดยปัจจุบันการลงทุนถูกบริหารผ่านอนุกรรมการในสำนักงานประกันสังคม ซึ่งรวมหน้าที่ “ดูแลสิทธิประโยชน์ บริหารการลงทุน และประเมินสถานะ” ไว้ด้วยกัน พร้อมทั้งเงื่อนไขกฎระเบียบการลงทุนที่ยังมีขั้นตอนตามระบบราชการ ส่งผลให้การบริหารกองทุนอาจขาดความคล่องตัว

นอกจากนั้นการไม่มีกลไกการประเมินทางคณิตศาสตร์ประกันภัย (actuarial review) อย่างเป็นทางการและสม่ำเสมอเปิดเผยต่อผู้ประกันตน ส่งผลให้สาธารณชนไม่สามารถติดตามและช่วยตรวจสอบผลการดำเนินงานได้อย่างที่ควรจะเป็น

อีกหนึ่งประเด็นสำคัญที่ไม่ควรมองข้ามคือ ความเพียงพอของเงินบำนาญที่ผู้ประกันตนจะได้รับหลังเกษียณ ขณะที่ค่าเฉลี่ยบำนาญหลังเกษียณในกลุ่มประเทศ OECD อยู่ที่ราว 50% ขึ้นไปขึ้นกับนิยามและฐานเงินเดือน ขณะที่ระบบประกันสังคมไทยยังให้บำนาญในระดับที่ค่อนข้างต่ำ (เพียงราว 20% ของค่าจ้างเฉลี่ยก่อนเกษียณ) โดยที่ระบบเองยังไม่มีกลไกปรับบำนาญตามอัตราเงินเฟ้อ  

ผลที่ตามมาคือ แม้กองทุนยังคงสามารถจ่ายบำนาญได้ในเชิงเทคนิค แต่จำนวนเงินดังกล่าวก็ยังคงไม่พอต่อการยังชีพอยู่ดี

จากความซ้อนทับของปัญหาดังกล่าว ข้อเสนอเชิงนโยบายสำหรับประเทศไทยจึงไม่ควรหยุดอยู่ที่การ “เพิ่มสมทบ” หรือ “เพิ่มบำนาญ” แต่จำเป็นต้องดำเนินไปพร้อมกันใน 3 ส่วน ซึ่งครอบคลุมทั้งระดับพารามิเตอร์ ระดับโครงสร้าง และระดับธรรมาภิบาล

ส่วนแรกคือการปรับพารามิเตอร์ หรือตัวเลขสำคัญของระบบอย่างค่อยเป็นค่อยไปเพื่อซื้อเวลาให้ระบบปรับตัว ซึ่งครอบคลุมการทยอยเพิ่มอัตราสมทบ การทบทวนสูตรคำนวณบำนาญให้สะท้อนช่วงเวลาการทำงานที่ยาวขึ้น และการปรับอายุเกษียณให้สอดคล้องกับอายุคาดเฉลี่ยที่เพิ่มขึ้น

โดยขณะนี้เริ่มมีความคืบหน้าบางส่วนแล้วผ่านการปรับเพดานค่าจ้างสมทบเป็น 23,000 บาทภายในปี 2575 และข้อเสนอสูตรคำนวณบำนาญแบบ CARE ที่ยังคงอยู่ระหว่างการพิจารณา

สองคือการปฏิรูปเชิงโครงสร้างที่เปิดทางให้ระบบรองรับโลกการทำงานที่เปลี่ยนแปลงไป เช่น การกันเงินสมทบบางส่วนไปยังบัญชีรายบุคคลในรูปแบบ Notional Defined Contribution (NDC) ที่ผู้ประกันตนสามารถตรวจสอบได้ พร้อมทั้งการเชื่อมกองทุนการออมแห่งชาติเข้ากับประกันสังคมเป็นระบบบัญชีเดียวตลอดชีวิตการทำงาน เพื่อรองรับการเคลื่อนย้ายระหว่างภาคในระบบและนอกระบบ

ส่วนสุดท้ายคือการปฏิรูปธรรมาภิบาล ซึ่งจะทำให้สองส่วนแรกเกิดผลในทางปฏิบัติ โดยอาจพิจารณาแยกหน่วยบริหารการลงทุนเป็นองค์กรอิสระ การกำหนดให้มีการประเมินทางคณิตศาสตร์ประกันภัยตามรอบที่กำหนด พร้อมกลไกแก้ไขที่ชัดเจน รวมถึงการเพิ่มกรรมการอิสระที่มีประสบการณ์ด้านการลงทุนในคณะกรรมการกองทุน

“Anything a government chooses to do or not to do” เป็นหนึ่งในประโยคคลาสสิกของวิชานโยบายสาธารณะ ที่แสดงถึงการตัดสินใจที่จะทำหรือไม่ทำล้วนเป็นส่วนหนึ่งของนโยบาย และประโยคนี้กำลังสะท้อนสถานการณ์ของประกันสังคมอย่างชัดเจน

การนับถอยหลังสู่จุดเปลี่ยนของกองทุนบำนาญได้เริ่มต้นขึ้นแล้ว และเวลาที่เหลืออยู่ราวสิบกว่าปี อาจเป็นโอกาสสุดท้ายของการปฏิรูปอย่างค่อยเป็นค่อยไป ก่อนที่ทางเลือกจะเหลือน้อยลง ต้นทุนจะสูงขึ้น และแรงกระแทกจะตกอยู่กับผู้ประกันตนโดยตรง

การปฏิรูปประกันสังคมจึงไม่ใช่โจทย์ของคนรุ่นหน้า หากเป็นการตัดสินใจที่คนรุ่นปัจจุบันต้องร่วมกันกำหนดตั้งแต่วันนี้