ผ่าโครงสร้างหนี้เกษตรกรไทย ข้อค้นพบเชิงประจักษ์และทางเลือกนโยบาย

เพื่อ “ผ่า” ปัญหาหนี้และประเมินมาตรการแก้หนี้ที่ผ่านมา และร่วมกันออกแบบและทดลองแนวทางแก้หนี้ที่ยั่งยืนและรอบด้านขึ้น

ความเปราะบางถูกซุกไว้ใต้พรมด้วยวัฒนธรรม“จ่ายแต่ดอก”

หากพิจารณาเพียงตัวเลข NPL เราอาจไม่เห็นความรุนแรงที่แท้จริงของปัญหาหนี้เกษตรกร เนื่องจาก มาตรการช่วยเหลือที่ผ่านมาได้ช่วยพยุงสถานะลูกหนี้ไว้อย่างต่อเนื่อง แต่งานวิจัย PIER ซึ่งวิเคราะห์ข้อมูลเชิงลึกของลูกหนี้เกษตรกรกว่า 3.97 ล้านรายย้อนหลังหนึ่งทศวรรษ

พบว่าปริมาณหนี้พุ่งสูงขึ้นในกลุ่มลูกหนี้ทุกระดับ โดยค่ากลางขยับจาก 200,000 เป็น 250,000 บาท ซึ่งสูงกว่าครัวเรือนกลุ่มอื่นถึง 3 เท่า ลูกหนี้กว่า 30% มีหนี้เพิ่มขึ้นเกินเท่าตัวในรอบ 8 ปี และกว่า 30% กำลังแบกภาระหนี้เกินครึ่งล้านบาท

วิกฤติที่แท้จริงซ่อนอยู่ในพฤติกรรม “จ่ายแต่ดอก” ของลูกหนี้เกษตรกร โดยในช่วง 8 ปีที่ผ่านมา ลูกหนี้ที่ชำระเพียงดอกเบี้ยเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วจาก 20% เป็นเกินกว่าครึ่ง ในขณะที่มีลูกหนี้เพียง 10% เท่านั้นที่สามารถจ่ายลดเงินต้นได้อย่างสม่ำเสมอ และหากยังปล่อยให้สถานการณ์ดำเนินไป ลูกหนี้เกษตรกรกว่าครึ่งมีแนวโน้มที่จะติดอยู่ใน “กับดักหนี้” ที่ไม่อาจปิดจบได้

เข้าใจอุปสรรคที่ทำให้เกษตรกรหนีไม่พ้นกับดักหนี้ เพื่อ “ติดกระดุมให้ถูกเม็ด”

ข้อจำกัดเชิงศักยภาพและรายได้ คือ อุปสรรคสำคัญ โดยลูกหนี้เกษตรกรกว่า 42% มีรายได้คงเหลือไม่เพียงพอต่อการชำระหนี้ และต้องเผชิญกับความเสี่ยงของรายได้ตกต่ำทุก 3 ปี เมื่อปริมาณหนี้พอกพูนจนเกินกำลัง รายได้ที่มีจึงถูกใช้เพียงเพื่อประคับประคองการจ่ายดอกเบี้ย

อุปสรรคเชิงพฤติกรรมและต้นทุนธุรกรรมแฝงเป็นปัจจัยสำคัญที่บั่นทอนการชำระหนี้ของเกษตรกร ปัญหาด้านวินัยการเงินถูกซ้ำเติมด้วยปัญหา mismatching ของงวดชำระรายปีที่ไม่สอดคล้องกับรอบรายได้จริง ทำให้รายได้ของเกษตรกรกว่า 65% ที่เข้ามาถี่ขึ้นและจากหลายแหล่งมากขึ้น ไม่ได้ถูกจัดสรรมาชำระหนี้อย่างมีประสิทธิภาพ 

ผนวกกับต้นทุนธุรกรรมในการไปชำระหนี้ที่สาขาที่สูงถึง 300-1,000 บาทต่อครั้ง ทำให้การชำระหนี้ก้อนเล็กที่มีเหลือในแต่ละเดือนไม่คุ้มค่าในเชิงเศรษฐศาสตร์ นอกจากนี้ แรงจูงใจที่บิดเบือนจากนโยบายช่วยเหลือระยะสั้นในอดีตและการขาดความตระหนักรู้ในสถานะหนี้ ก็เป็นกำแพงสำคัญที่ลดทอนความพยายามในการชำระหนี้

การออกแบบนโยบายที่ “ถูกฝาถูกตัว” ต้องเริ่มจากการจำแนกปัญหาลูกหนี้ตามต้นตอของปัญหา โดยเราสามารถจำแนกลูกหนี้ออกได้เป็น 3 กลุ่ม คือ

(1) กลุ่มที่สามารถปิดจบหนี้ได้เอง ซึ่งมีเพียง 25%

(2) กลุ่มที่มีแนวโน้มจะปิดจบหนี้ไม่ได้ แต่มีรายได้ส่วนเหลือเพียงพอที่จะปิดจบหนี้ได้หากสามารถปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการชำระหนี้ กว่า 30%

และ (3) กลุ่มที่มีหนี้เกินศักยภาพที่จะปิดจบได้กว่า 22% ของลูกหนี้ทั้งหมด (ด้วยข้อจำกัดด้านข้อมูลทำให้งานวิจัยไม่สามารถวิเคราะห์แนวโน้มการปิดหนี้ของลูกหนี้ 23% ที่เหลือได้)

ก้าวข้ามกับดักนโยบายแก้หนี้: Policy gaps และมาตรการแก้หนี้ที่ควรทำ

การมุ่งเน้นเพียงมาตรการช่วยเหลือระยะสั้นในอดีต คือ ช่องว่างสำคัญที่ทำให้ปัญหาหนี้ถูก “แช่แข็ง” เมื่อนำปัญหาของลูกหนี้มาพิจารณาร่วมกับมาตรการแก้หนี้ตลอด 8 ปีที่ผ่านมา พบว่ามาตรการส่วนใหญ่เน้นการพักหนี้และเลื่อนงวดชำระอย่างต่อเนื่องเพื่อพยุงสถานะไม่ให้เป็นหนี้เสีย ซึ่งนอกจากจะเป็นการใช้ทรัพยากรไม่ตรงจุดแล้ว ยังบั่นทอนวินัยทางการเงินด้วย

การปิดช่องว่างนโยบายต้องเริ่มจากการเปลี่ยนผ่านสู่มาตรการระยะยาวที่มุ่ง “ติดกระดุมเม็ดแรก” ผ่านการปรับโครงสร้างหนี้ให้ตรงศักยภาพและลดภาระหนี้แบบมีเงื่อนไข และเปลี่ยนจากมาตรการช่วยเหลือระยะสั้นต่าง ๆ สู่การปรับสัญญาชำระหนี้ให้ยืดหยุ่นขึ้น

หัวใจสำคัญของการแก้ไขคือ การปรับเปลี่ยนมาตรการให้ “ถูกฝาถูกตัว” เพื่อสร้างแรงจูงใจที่ถูกต้องและใช้ทรัพยากรอย่างคุ้มค่ามีประสิทธิผล ดังนี้

1.) กลุ่มลูกหนี้ที่ปิดจบหนี้ได้เอง: ควรลดมาตรการช่วยเหลือที่ไร้เงื่อนไข และเปลี่ยนไปใช้สัญญาชำระหนี้ที่ยืดหยุ่นควบคู่กับมาตรการจูงใจ

2.) กลุ่มลูกหนี้ที่ขาดศักยภาพในการปิดจบหนี้: ต้องมุ่งเน้นการปรับโครงสร้างหนี้เชิงรุกและลดภาระหนี้แบบมีเงื่อนไข และการสร้างเสริมศักยภาพในการสร้างรายได้ ก่อนจะเสริมด้วยมาตรการสร้างวินัย รวมถึงพิจารณาตัดหนี้สูญให้กับกลุ่มเป้าหมายที่เปราะบาง

3.) กลุ่มลูกหนี้ที่อาจปิดจบได้หากมีการปรับพฤติกรรม: ควรใช้กลไกสะกิดพฤติกรรม และมาตรการกระตุ้นการชำระหนี้ที่เอื้อต่อการทยอยชำระ

ถอดบทเรียนจากการปรับเปลี่ยนมาตรการ สู่การออกแบบแนวทางการแก้หนี้ที่มีประสิทธิผลขึ้น

PIER ได้ศึกษาประสิทธิผลของมาตรการพักหนี้เกษตรกรรูปแบบใหม่ (ปี 2566-2569)  ซึ่งรัฐช่วยรับภาระดอกเบี้ยเพื่อให้การชำระไปตัดเงินต้นได้ตั้งแต่บาทแรกควบคู่ไปกับการให้ทางเลือกพักชำระ  และพบว่า  สามารถจูงใจให้เกษตรกรถึง 49% เลือกชำระหนี้ต่อเนื่อง โดยกลุ่มที่จ่ายไหวมีการชำระมากขึ้นและลดเงินต้นได้ลึกขึ้น

PIER ได้ทำการทดลองมาตรการลดอุปสรรคการชำระหนี้ร่วมกับ 120 สาขาของ ธ.ก.ส. ทั่วประเทศ พบว่า แนวทางการแก้หนี้ที่มีประสิทธิผลสูงต้องอาศัยการผสานหลายองค์ประกอบตามหลักการ FEAST 

Flexible โดยมีเงื่อนไขการชำระหนี้ที่ยืดหยุ่น Easy โดยทำให้การชำระหนี้สะดวกขึ้นและลดต้นทุนในการชำระหนี้ Attractive โดยทำให้การชำระหนี้คุ้มค่า จูงใจ Social โดยใช้กลไกกลุ่มและพันธสัญญาทางสังคม Timely โดยจัดรอบชำระหรือมาตรการกระตุ้นการชำระหนี้ให้ “ตรงจังหวะ” กับรายได้จริง

*คณะผู้เขียน โสมรัศมิ์ จันทรัตน์ | ลัทธพร รัตนวรารักษ์ | ชนกานต์ ฤทธินนท์ | บุญธิดา เสงี่ยมเนตร | วรฤทธิ์ วรรณวาณิชย์