เอาใจช่วยฐานะการคลังของประเทศ

รวมถึงเงื่อนไขทางกฎหมายทำให้การกู้ยืมของรัฐบาลมีข้อจํากัด วันนี้จึงอยากให้ความเห็นเรื่องนี้โดยเจาะลึกงบประมาณปีหน้าว่ามีความท้าทายอะไรบ้าง ความเสี่ยงอยู่ตรงไหนและรัฐบาลควรทําอะไรเพื่อลดความเสี่ยง นี่คือประเด็นที่จะเขียนวันนี้

งบประมาณปีหน้า 2570 เกิดขึ้นในภาวะที่ทุกอย่างไม่เอื้ออำนวย ทั้งเศรษฐกิจชะลอ รายจ่ายรัฐบาลสูงขึ้นโดยเฉพาะรายจ่ายประจํา เช่น ภาระดอกเบี้ยเงินกู้ และการกระตุ้นเศรษฐกิจ ขณะที่ฐานะสภาพคล่องวัดจากเงินคงคลังจะลดลงจากผลของการใช้จ่ายในงบประมาณปี 2569 ทำให้หลายอย่างจะตึงมือ 

การตั้งงบประมาณ 2570 จึงต้องทําอย่างระวัง สะท้อนได้จากตัวเลขเบื้องต้นของงบประมาณปี 2570 ที่เป็นงบขาดดุล รายจ่ายรวมอยู่ที่ 3.788 ล้านล้านบาท เพิ่มขึ้นเพียงร้อยละ 0.2 จากปีก่อน และวงเงินกู้ชดเชยการขาดดุลตั้งไว้เบื้องต้น 788 พันล้านบาทน้อยกว่าปีก่อน งบรายจ่ายที่เพิ่มขึ้นน้อยและการกู้เงินที่ลดลงชี้ว่ารัฐบาลพยายามประคับประคองความสมดุลระหว่างการใช้จ่ายและวินัยการคลัง 

ส่วนรายได้ รัฐบาลประเมินว่าจะเพิ่มขึ้นตามการเติบโตของเศรษฐกิจที่คาดว่าจะโตร้อยละ 3 ปีหน้า ซึ่งสูงพิจารณาจากสถานการณ์ปัจจุบัน ซึ่งรวมรายได้จากภาษีใหม่ที่จะเริ่มปีหน้าและการปรับขึ้นอัตราภาษี VAT อย่างไรก็ตาม เรื่องภาษีทั้งหมดยังไม่ชัดเจน

ถ้าเจาะลึกงบประมาณปี 2570 โดยใช้ตัวเลขเบื้องต้นดังกล่าว รวมถึงภาพการคลังล่าสุดหลังรัฐบาลออก พ.ร.ก.กู้เงินสี่แสนล้าน ก็ชัดเจนว่ามีข้อจำกัดหลายประเด็นที่จะทําให้งบปี 2570 มีความเสี่ยง

1.งบรายจ่ายในงบประมาณปี 2570 ที่เพิ่มขึ้นน้อยและการกู้เงินที่ลดลง เป็นความจำเป็นตามกฎหมาย เพราะเงื่อนไขของ พ.ร.บ.งบประมาณระบุว่า การกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลแต่ละปีต้องไม่เกินร้อยละ 20 ของงบรายจ่าย บวกด้วยร้อยละ 80 ของงบชําระคืนเงินต้นหนี้

ทําให้วงเงินกู้ที่ตั้งไว้ 788 พันล้านบาทคือวงเงินสูงสุดที่รัฐบาลจะกู้ได้ตามกฎหมาย และจะไม่สามารถกู้เพิ่มได้อีก ทําให้รัฐบาลจะไม่มีพื้นที่สํารองที่จะรองรับสถานการณ์ที่อาจแย่ลงเช่น รายได้ภาษีไม่เข้าตามเป้า ซึ่งเป็นความเสี่ยง

2.พ.ร.ก.กู้เงินสี่แสนล้าน ทำให้อัตราส่วนหนี้สาธารณะต่อ จีดีพี เพิ่มขึ้นเป็น 68.5% ตํ่ากว่าเพดาน 70 % เพียง 1.5% หรือประมาณ 285-300 พันล้านบาทที่รัฐบาลจะกู้เพิ่มได้โดยไม่ปรับเพดานหนี้ ดังนั้น ถ้ารัฐบาลต้องกู้ 788 พันล้านบาทเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณปี 2570 การปรับขึ้นเพดานหนี้ก็ดูเหมือนหลีกเลี่ยงไม่ได้

แต่ประเด็นสำคัญคือ แม้รัฐบาลจะปรับเพดานหนี้สูงขึ้น รัฐบาลก็จะไม่สามารถกู้เงินเพิ่มได้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณปี 2570 เพราะติดเงื่อนไขของ พ.ร.บ.งบประมาณอย่างที่กล่าว นอกจากนี้ รัฐบาลก็ไม่สามารถเอาเงินที่กู้โดย พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 172 มาชดเชยการขาดดุลงบประมาณเพราะผิดวัตถุประสงค์

ไม่ว่าจากพ.ร.ก. สี่แสนล้าน หรือ ออก พ.ร.ก.ใหม่ ทางเดียวที่รัฐบาลจะบริหารงบประมาณปี 2570 ได้โดยไม่ขัดกับ พ.ร.บ. งบประมาณ คือ ตัดรายจ่ายหรือเพิ่มรายได้ นี่คือวินัยทางการคลังที่กฎหมายกําหนดไว้

3.ความเสี่ยงสําคัญที่จะทําให้สถานการณ์การคลังปีงบประมาณ 2570 ยิ่งคับขัน คือรายได้ไม่เข้าตามเป้า อันนี้น่าห่วงสุดและมีความเป็นไปได้สูง เพราะเศรษฐกิจคงขยายตัวต่ำกว่าร้อยละ 3 มาก ทำให้รายได้ที่เก็บจากภาษีปรกติจะลดลงมาก และรายได้จากภาษีใหม่ก็อาจไม่เข้าเป้าเพราะเศรษฐกิจชะลอหรือการจัดเก็บมีช่องว่างเนื่องจากเป็นภาษีใหม่

หรือรัฐบาลไม่ออกมาตรการภาษีตามนัดด้วยเหตุผลทางการเมือง เมื่อรายได้ลดลงและรัฐบาลไม่สามารถกู้เพิ่มได้ ทางเดียวที่เหลืออยู่คือ รัฐบาลต้องตัดหรือลดรายจ่าย

นี่คือความเสี่ยงที่มองเห็นขณะนี้และคงเกิดขึ้นแน่นอน ทําให้รัฐบาลต้องปรับตัวเพื่อไม่ให้การคลังของประเทศเกิดปัญหาโดยเฉพาะสภาพคล่องที่รายได้เข้ามาน้อยกว่ารายจ่ายและไม่สามารถกู้เพิ่มได้ ผมคิดว่ากระทรวงการคลังตระหนักเรื่องนี้ดีและกําลังหาทางแก้ไขจึงเอาใจช่วย 

แต่ที่ต้องตระหนักคือ ปัญหาการคลังขณะนี้อาจไม่ใช่เรื่องเทคนิคของประเด็นกฎหมาย แต่สะท้อนว่าการคลังประเทศได้มาถึงจุดที่การใช้จ่ายของรัฐบาลอาจขยายตัวไม่ได้ในอนาคต ถ้าไม่มีการปฏิรูปการคลังอย่างจริงจัง จากปัญหาที่สะสมมาและปัจจัยด้านโครงสร้างที่เศรษฐกิจมี การปฏิรูปจําเป็นและจะทําให้นโยบายการคลังเป็นนโยบายที่ทรงพลังเหมือนในอดีต

ปัญหาโครงสร้างการคลังเกิดจากการใช้จ่ายของรัฐบาลที่เพิ่มขึ้นต่อเนื่อง ขณะที่เศรษฐกิจขยายตัวในอัตราที่ตํ่าต่อเนื่องเป็นสิบปีทําให้รายได้ไม่ขยายตัวตามรายจ่าย รัฐบาลต้องกู้เงินมากขึ้นทุกปีเพื่อชดเชยการขาดดุล หนี้สาธารณะสูงขึ้น ภาระดอกเบี้ยมากขึ้น

นอกจากนี้ ฐานภาษีประเทศเราก็แคบ อัตราส่วนรายได้ภาษีต่อจีดีพีอยู่ที่ร้อยละ 16 ตํ่ากว่าประเทศอื่นมาก การเปลี่ยนผ่านเป็นสังคมสูงวัยก็ทําให้รัฐต้องใช้จ่ายมากขึ้นเพื่อดูแลผู้สูงวัย ทั้งเงินช่วยเหลือเพราะระบบประกันสังคมไม่ทั่วถึงและงบด้านสาธารณสุข ขณะที่ประชากรในวัยทํางานลดลงตามสังคมสูงวัยทําให้ฐานภาษียิ่งเล็กลง 

ที่สำคัญประเทศเรามีเศรษฐกิจนอกระบบที่ใหญ่มากเห็นได้จากตัวเลขการว่างงานที่ต่ำ เป็นภาระต่อรัฐบาลในแง่การใช้จ่ายดูแล เช่น สาธารณสุข แต่ไม่สามารถเก็บภาษีได้เพราะอยู่นอกระบบ นี่คือพลวัตของปัญหาที่ชี้ว่า ระบบการคลังอย่างที่มีอยู่จะไม่สามารถแบกรับภาระที่มากับโครงสร้างเศรษฐกิจปัจจุบันและสังคมสูงวัยได้ ถ้าไม่มีการปฏิรูปจริงจัง

การปฏิรูปการคลังจึงจำเป็นและควรมุ่งใน 4 ด้าน 1.ลดขนาดงบประมาณรายจ่ายลงทั้งโดย Zero budgeting คือใช้จ่ายตามที่จำเป็นไม่เพิ่มแบบอัตโนมัติ ลดอัตรากําลังและการจ้างงานในภาครัฐ ลดค่าใช้จ่ายในส่วนที่ต้องจ่ายแบบถ้วนหน้า เช่น ร้อยละ 10 และปรับการใช้จ่ายในงบประมาณไปสู่การลงทุนมากกว่าเเจกหรือบริโภค 

2.ปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อเพิ่มเงินรับเข้า ซึ่งจะช่วยลดรายจ่ายของรัฐด้านสวัสดิการหรือสามารถขยายให้ทั่วถึงขึ้นโดยมีกลุ่มเป้าหมายชัดเจน 3.ปฏิรูประบบภาษี ทั้งปรับอัตราภาษี เช่น VAT นํามาตรการภาษีใหม่มาใช้ และจัดระเบียบการยกเว้นและลดหย่อนภาษีให้ตรงความจำเป็น

4.นําเศรษฐกิจนอกระบบเข้าระบบเพื่อจัดระเบียบ เพิ่มฐานภาษีและรายได้ ภายใต้แรงจูงใจต่างๆ ซึ่งกระทรวงการคลังได้เริ่มทําแล้ว

นี่คือสิ่งที่ต้องทําและควรต้องเริ่มเร็ว เป็นการแก้ปัญหาด้วยการปรับโครงสร้างไม่ใช่กู้เงินเพิ่ม ที่จะช่วยหลีกเลี่ยงไม่ให้ประเทศเจอกับวิกฤติด้านการคลัง