หนี้สาธารณะของประเทศไทย

ทำให้หนี้สาธารณะจะต้องเพิ่มขึ้นอีกอย่างมากในอีก 1-2 ปีข้างหน้า จึงจะต้องเข้าใจให้ถูกต้องว่า หนี้สาธารณะของไทยนั้นมีระดับที่สูงมากจนจะเป็นอันตรายจริงหรือไม่เพียงใด

ผมเริ่มต้นจากตัวเลขที่เป็นทางการของสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ตามภาพตารางจะเห็นได้ว่า หนี้สาธารณะทั้งหมด ณ เดือนกุมภาพันธ์ 2569 มีอยู่รวมทั้งสิ้น 12.6 ล้านล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 66.09% ของจีดีพี โดยประเมินจีดีพีเอาไว้ที่ 19.06 ล้านล้านบาท

หนี้สาธารณะ ก.พ. 2569

แต่ผมพบว่าจีดีพีของประเทศไทยในปี 2568 หากยึดตามตัวเลขของสภาพัฒน์ฯ อยู่ที่ 19.17 ล้านล้านบาท ซึ่งจะทำให้หนี้สาธารณะต่อจีดีพีลดลงมาที่ 65.72% สะท้อนให้เห็นว่า ขนาดของจีดีพีมีความสำคัญอย่างมากในการคำนวณหนี้สาธารณะต่อจีดีพี

หากดูในรายละเอียดจะเห็นว่า หนี้สาธารณะที่เป็นหนี้โดยตรงของรัฐบาล (Direct Government Debt) 10.90 ล้านล้านบาทคิดเป็นสัดส่วนต่อจีดีพีเพียง 57.2% ซึ่งไม่สูงมาก ถามว่าทำไมไม่รวมหนี้อื่นๆ ที่เหลือ ก็ต้องตอบว่า หนี้ที่รัฐค้ำประกันให้กับรัฐวิสาหกิจอีก 1.17 ล้านล้านบาทนั้น ไม่น่าจะมีปัญหา

เพราะรัฐวิสาหกิจของไทยในภาพรวม (ซึ่งส่วนใหญ่อยู่ในภาคพลังงานและภาคธนาคาร) ไม่มีปัญหาทางการเงินและทำกำไรได้อย่างต่อเนื่อง 

ส่วนหนี้กองทุนฟื้นฟู 0.49 ล้านล้านบาท ก็เป็นหน้าที่ของธนาคารแห่งประเทศไทยที่จะบริหารจัดการทั้งในเรื่องของการคืนเงินต้นและจ่ายดอกเบี้ย แปลว่าเราไม่ควรจะต้องเป็นห่วงมากเกี่ยวกับระดับหนี้สาธารณะใช่หรือไม่?

คำตอบคือ เรายังควรเป็นห่วงเรื่องหนี้สาธารณะอย่างแน่นอน เพราะมีตัวเลขหนี้ที่ไม่ปรากฏให้เห็น (contingent liabilities) ที่สำคัญมากอย่างน้อยอีก 3 ตัว ดังปรากฏในตาราง

หนี้ที่ไม่ปรากฏให้เห็น

นอกจากหนี้โดยตรงของรัฐบาลไทย 10.90 ล้านล้านบาทแล้ว ยังมีหนี้ที่ “มองไม่ค่อยเห็น” อีกประมาณ 3 ประเภทคือ

1.ภาระผูกพันจากการดำเนินโครงการตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ คือโครงการต่างๆ รวมทั้งเงินให้เปล่า ที่รัฐสั่งการให้ธนาคารของภาคของรัฐเป็นผู้ดำเนินการ ทำให้เกิดหนี้สินและภาระดอกเบี้ยที่รัฐบาลจะต้องนำงบประมาณมาจ่ายคืนดอกเบี้ยและเงินต้น หรือจ่ายเงินทดแทนความเสียหายของโครงการคืนให้กับธนาคารของภาครัฐ

ส่วนนี้จะเรียกว่าหนี้นอกงบประมาณของภาครัฐ ซึ่งเป็นผลพวงมาจากนโยบายกึ่งการคลัง (quasi fiscal policy) ที่มีมูลค่า 1.13 ล้านล้านบาท ซึ่งหนี้ส่วนใหญ่เป็นหนี้ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์ ในรูปของการให้เปล่ากับเกษตรกร 

คือจากยอดรวม 1.13 ล้านล้านบาท 0.81 ล้านล้านบาท คือ เงินอุดหนุนแบบให้เปล่าให้กับเกษตรกร (คิดเป็นสัดส่วน 71.2% ของโครงการตามมาตรา 28 ทั้งหมด) ยอดคงค้างดังกล่าวทำให้รัฐบาลต้องเจียดงบประมาณมาค่อยๆ ชดเชยความเสียหาย ประมาณ 18,000 ล้านบาทต่อปี

2.ภาระผูกพันด้านสวัสดิการ ซึ่งในปีงบประมาณ 2569 อยู่ที่ประมาณ 1.07 ล้านล้านบาท โดยเป็นสวัสดิการบุคลากรภาครัฐประมาณ 463,000 ล้านบาท และสวัสดิการประชาชน 553,000 ล้านบาท นอกจากนั้น รัฐบาลยังค้างจ่ายเงินสมทบ กองทุนประกันสังคมอีก 49,000 ล้านบาท

3.รายจ่ายเงินเดือนเงินสมทบและค่าตอบแทนบุคลากรภาครัฐ ภาระทางงบประมาณ ในปีงบประมาณ 2569 ในส่วนนี้เท่ากับ 0.86 ล้านล้านบาท เช่น ค่าตอบแทนให้กับอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน (อสม.) และอาสาสมัครกรุงเทพมหานคร (อสส.) รวม 1.09 ล้านคน ที่ 2,000 บาทต่อเดือน

เมื่อนับรวมหนี้สินและภาระทางงบประมาณจริงดังกล่าว ก็จะเห็นว่าหนี้โดยตรงและหนี้ที่ไม่ปรากฏให้เห็น (contingent liabilities) ของรัฐบาลไทยนั้นมียอดรวมต่อจีดีพีเท่ากับ 71.44% คำถามที่ตามมาคือ เมื่อเกิน 70% แล้วจะเป็นอันตรายหรือไม่?

เพราะว่ามีอีกหลายประเทศที่หนี้สาธารณะต่อจีดีพีสูงถึง 100% หรือมากกว่านั้น คำตอบคือ ระดับหนี้ ปัจจุบันของรัฐบาลไทยถือได้ว่า เข้าเขตอันตรายแล้ว 

หากนำเอางานวิจัยของไอเอ็มเอฟมาเป็นเกณฑ์ โดยที่ไอเอ็มเอฟได้เคยประเมินและมีข้อสรุปว่าประเทศไทยควรมีเพดานหนี้ที่ 82% ของจีดีพี ดังปรากฏในรูปข้างล่าง แต่หากเอาหนี้สินที่อาจเกิดขึ้น (Contingent Liabilities) มารวมแล้ว เพดานควรจะลดลงมาที่ 69.94% (ด้านซ้ายของรูป)

นอกจากนั้นควรจะรวมภาระรายจ่ายและการลงทุนของภาครัฐในอนาคตที่จะต้องเกิดขึ้นเพื่อรองรับผลกระทบจากการแก่ตัวของประชากรและจากภาวะโลกร้อน เพดานหนี้สาธารณะก็ควรจะต้องลดลงมาอยู่ที่ 65.74% ของจีดีพี

อย่างไรก็ดี หากนโยบายการคลังมีประสิทธิภาพสูง ใช้จ่ายลงทุนอย่างคุ้มค่า ทำให้จีดีพีขยายตัวสูงเกินคาด เช่น แทนที่จีดีพีจะอยู่ที่ 19.5 ล้านล้านบาทที่ผมตั้งสมมติฐานเอาไว้ แต่ใน 2 ปีข้างหน้า จีดีพีไทยขยายตัวสูงขึ้นอีก 10% (โตประมาณ 5% ต่อปี โดยส่วนหนึ่งโตเพราะเงินเฟ้อด้วยก็ได้) มาเป็น 21.51 ล้านล้านบาท หนี้สาธารณะของภาครัฐต่อจีดีพีก็จะลดลงมาเหลือเพียง 64.90%

ดังนั้น ใน 2 ปีข้างหน้า หากรัฐบาลไทยขาดดุลงบประมาณเฉลี่ยปีละ 2.5% ของจีดีพี ก็จะทำให้หนี้สาธารณะสูงไม่ถึง 70% ของจีดีพีครับ