การปฏิรูปกฎหมายแบบรอบด้าน สูตรลับการก้าวกระโดดของเสือเกาหลี 

โดยมีกฎหมายระดับรองลงไปเช่น กฎกระทรวง, ระเบียบ, ประกาศ อีกจำนวนนับไม่ถ้วน ลำพังกฎกระทรวงที่มีการใช้งานบ่อยก็มีจำนวนไม่น้อยกว่า 7,500 ฉบับ 

จำนวนกฎหมายที่มากเกินไปสร้างภาระแก่ระบบกฎหมายและระบบเศรษฐกิจหลายด้าน ประการแรก ทำให้มีต้นทุนสูงในการปรับปรุงกฎหมายให้มีความทันสมัยอย่างสม่ำเสมอ ในทางกลับกัน หากไม่ทบทวนกฎหมายเลย ก็ทำให้กฎหมายล้าสมัย และทำให้เกิดภาระต่อการบังคับใช้ในทางปฏิบัติ 

ประการที่สอง กฎหมายที่ล้าสมัยอาจเป็นอุปสรรคขัดขวางนวัตกรรมใหม่ ๆ และขัดขวางการปรับตัวของภาครัฐและเอกชน ประการที่สาม กฎหมายที่มีจำนวนมากและซับซ้อน เป็นต้นเหตุสำคัญของการเรียกรับสินบน หรือเกิดธุรกิจนายหน้าที่รับบริการติดต่อภาครัฐ ทำให้ต้นทุนการดำเนินธุรกิจสูงขึ้น เกิดความสูญเปล่าหรือรายจ่ายเกินจำเป็น

ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลประเทศต่าง ๆ จึงปรารถนาที่จะปฏิรูปกฎหมายให้มีจำนวนเหมาะสม เพื่อให้สามารถอำนายความยุติธรรมให้แก่สังคมได้อย่างมีประสิทธิภาพ ลดต้นทุนทางสังคม และเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจในภาพรวม 

เกาหลีใต้เป็นประเทศหนึ่งที่น่าสนใจเรียนรู้ เพราะมีการปฏิรูปกฎหมาย “เชิงรุกและต่อเนื่อง” จุดเริ่มต้นเกิดขึ้นในช่วงหลังวิกฤติเศรษฐกิจ พ.ศ. 2541 ประธานาธิบดี คิม แดจุง (Kim Dae-jung) ใช้การปฏิรูปกฎหมายและโครงสร้างเศรษฐกิจเพื่อกระตุ้นการแข่งขัน ลดการผูกขาดจากกลุ่มทุนขนาดใหญ่ (chaebol) และปลดข้อจำกัดการดำเนินธุรกิจอย่างรวดเร็ว 

ปธน. คิม เร่งทบทวนกฎหมายและตัดกฎหมายที่ไม่จำเป็นโดยใช้กระบวนการที่ สกอต จาคอบส์ (Scott Jabobs) เรียกว่า “กิโยตินกฎหมาย (regulatory guillotine)” ประมาณการว่า เพียงปีเดียวเกาหลีใต้ทบทวนกฎระเบียบไปถึง 11,125 ฉบับและได้ตัดสินใจยกเลิก ยุบรวม หรือปรับปรุงกฎระเบียบให้ง่ายขึ้นราว 5,695 ฉบับคิดเป็นกว่า 51% ของทั้งหมด

ผลจากการปฏิรูปกฎระเบียบช่วยดึงดูดเงินลงทุนทางตรงระหว่างประเทศ (FDI) อย่างน้อย 27,000 ล้านดอลลาร์ และสร้างงานใหม่ 680,000 ตำแหน่ง ในระหว่างปี พ.ศ. 2542-46 นอกจากนี้ ยังมีผลในทางอ้อมคือ ช่วยลดต้นทุนการกำกับดูแลกฎหมาย (compliance cost) ลงได้ราว 15,000 ล้านดอลลาร์

พร้อมกันนั้น เกาหลีใต้ยังได้สร้าง กลไกเชิงสถาบันเพื่อผลักดันการปฏิรูปกฎหมายในระยะยาว ได้แก่ การตรากฎหมายแม่บทว่าด้วยการปฏิรูปกฎระเบียบ (Framework Act on Administrative Regulations) ซึ่งก่อให้เกิดกลไกและมาตรการสำคัญหลายประการ

ชุดมาตรการที่สำคัญคือ การระบุช่วงเวลาหมดอายุของกฎหมาย (sunset clause) และ การวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) โดยละเอียดก่อนการออกกฎหมายใหม่ หรือต่ออายุให้แก่กฎหมายเก่า 

รายงาน RIA นี้จะถูกส่งให้แก่ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (Regulatory Reform Committee: RRC) เป็นผู้ตัดสินใจว่าควรออกกฎหมายฉบับดังกล่าวหรือไม่ โดยมีประธานาธิบดีเป็นประธานร่วมกับและผู้ทรงคุณวุฒิภายนอก และมีสำนักงานปฏิรูปกฎหมาย (Regulatory Reform Office) ทำหน้าที่ฝ่ายเลขา สนับสนุนข้อมูลและช่วยวิเคราะห์เบื้องต้นเพื่อให้ RRC ลงมติ

อย่างไรก็ตาม การจะส่งกฎหมายในทุกรูปแบบให้แก่คณะกรรมการ RRC พิจารณานั้นก็เป็นเรื่องที่เกินกำลังจะทำได้ จึงได้ระบุให้ส่งเรื่องพิจารณาเฉพาะ กฎหมายที่มีผลกระทบเกิน 10,000 ล้านวอน, มีผลกระทบกับประชาชนเกิน 1 ล้านคน, มีผลจำกัดการแข่งขัน, และมีลักษณะไม่สคล้องกับมาตรฐานสากล 

หาก RRC พิจารณาแล้วมีมติเห็นว่าไม่คุ้มค่า กฎหมายดังกล่าวก็จะถูกตีตกไปในที่สุด 

รายงาน OECD ระบุว่า ทุกปีมีข้อเสนอกฎหมายเข้ามา RRC มากกว่า 3,500 ฉบับ ในกลุ่มนี้ถูกตีตกตั้งแต่ขั้นตอนทบทวน (review) โดยฝ่ายเลขาไปมากกว่ากึ่งหนึ่ง โดยมีเพียงราว 1,000 เท่านั้นที่ผ่านไปสู่การพิจารณาของ RRC ดังนั้นจะเห็นว่าการประเมินผลกระทบของกฎหมายในเกาหลีใต้นั้นศักดิ์สิทธิ์และจริงจัง

ราวปี พ.ศ. 2557 ปธน. พัก กึน-ฮเย (Park Geun-hye) ได้กำหนดให้นำหลักการ Cost-in, Cost-out (CICO) regulatory review มาใช้ในการประเมินกฎหมายใหม่ กล่าวคือ การจะเพิ่มกฎหมายเข้ามาในระบบแล้วก่อให้เกิดต้นทุน 1 บาท ก็จะต้องเสนอยกเลิกหรือยุบรวมกฎหมายที่มีอยู่เดิมให้ลดต้นทุนได้ 1 บาทเช่นกัน 

ในช่วงท้ายสมัยของ ปธน. พัค เศรษฐกิจของเกาหลีใต้ค่อนข้างชะลอตัว ระหว่างปี พ.ศ. 2557-59 รายได้ต่อหัวประชากรเกาหลีเพิ่มขึ้นเพียง 0.25% ต่อปีเท่านั้น ทำให้เกิดแนวคิดปฏิรูปกฎหมายครั้งใหญ่เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจเหมือนที่เคยทำสำเร็จหลังวิกฤติ พ.ศ. 2541 โดยมีมาตรการและเครื่องมือนโยบายใหม่ ๆ เพิ่มเติม

ปธน.พัค ตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเพื่อส่งเสริมการลงทุนในอุตสาหกรรมเกิดใหม่ (Investment Committee on Emerging Industry) รวบรวมผู้เชี่ยวชาญเอกชนกว่า 70 คน มาพิจารณารับเรื่องร้องเรียนจากภาคเอกชนแบบออนไลน์ขึ้นมาเรียกว่า ชินมุนโก (Sinmungo) ซึ่งแปลว่ากลองร้องทุกข์ของพระราชาสมัยโชซอน  

ข้อกฎหมายที่ถูกแจ้งว่าเป็นอุปสรรคในการทำธุรกิจ จะถูกพิจารณาโดยผู้เชี่ยวชาญและส่งความเห็นไปให้แก่ ที่ประชุมระดับรัฐมนตรีเพื่อการปฏิรูปกฎหมาย (Ministerial meeting on regulatory reform) แยกจากคณะ RRC ออกมา

เพียงปีแรกของการทำนโยบายนี้ มีข้อเสนอปรับแก้ไขต่อคณะกรรมการกว่า 271 กรณี ครอบคลุมอุตสาหกรรมเกิดใหม่ที่สำคัญได้แก่ อากาศยานไร้คนขับ (drones) 30 กรณี, สารสนเทศและการสื่อสาร 74 กรณี, ชีวภาพสุขภาพ 85 กรณี, พลังงานและวัสดุใหม่ 33 กรณี, และนวัตกรรมบริการ 49 กรณี เป็นต้น โดยได้รับการนำไปปรับแก้ไขถึง 255 กรณีคิดเป็น 94% ของเรื่องที่เสนอมาทั้งหมด

เมื่อ มุน แจ-อิน (Moon Jae-in) เข้ารับตำแหน่งประธานาธิบดี ในปี พ.ศ. 2560 เขาได้ผลักดันให้ปฏิรูปกฎหมายโดยใช้กลไกเพิ่มเติมอีก กลไกแรกคือ กระบะทรายทางกฎหมาย (legal sandbox) ยกเว้นกฎหมายบางประการเพื่อทดลองให้เกิดนวัตกรรมใหม่

ตัวอย่างของการทำกระบะทรายทางกฎหมาย เช่น ตามกฎหมายเดิมของเกาหลีใต้ “อุปกรณ์ชาร์จไฟต้องมีหน้าตาและมาตรฐานตามที่รัฐกำหนดเท่านั้น” แต่รัฐบาลได้ยกเว้นกฎระเบียบนี้ และอนุญาตให้บริษัทติดตั้งหัวชาร์จ EV ไว้กับ "โคมไฟถนน" ได้

ทำให้เกาหลีใต้เพิ่มจำนวนจุดชาร์จได้แบบก้าวกระโดดในย่านที่พักอาศัยหนาแน่น และเมื่อไม่มีผลกระทบแง่ลบ การยกเว้นทางกฎหมายนี้ก็ถูกปรับให้ใช้งานได้เป็นการทั่วไป เป็นต้น

เกาหลีใต้ยังมีการอนุมัติให้ทดลองทำกระบะทรายกฎหมายเช่นนี้กับประเด็นอื่น ๆ อีก เช่น การทำครัวรวม (shared kitchen) การทำนวัตกรรมทางการเงิน (เช่น blockchain), และการให้บริการสุขภาพทางไกล (telemedicine) เป็นต้น 

กลไกที่สองได้แก่ การทำกฎหมายออมนิบัส (omnibus law) ซึ่งหมายถึง การยกเลิกหรือทดแทนสภาพบังคับของกฎหมายอื่น (override) หรือแก้กฎหมายอื่นพร้อมกันหลายฉบับในคราวเดียว 

ตัวอย่างเช่น Special Act on Regulation-Free Special Zones เพียงฉบับเดียว สามารถยกเว้นกฎระเบียบได้กว่า 200 รายการ ในพื้นที่ที่กำหนด เพื่อให้บริษัทเทคโนโลยีทำเรื่องรถยนต์ไร้คนขับหรือโดรนได้โดยไม่ผิดกฎหมาย

หรือ Special Act on Promotion of Smart City รวมอำนาจการอนุมัติจากกฎหมายผังเมือง กฎหมายก่อสร้าง และกฎหมายสิ่งแวดล้อมมาไว้ที่จุดเดียว เพื่อให้การสร้างเมืองอัจฉริยะทำได้รวดเร็ว เป็นต้น

โดยสรุป เกาหลีใต้ผลักดันการปฏิรูปกฎหมายต่อเนื่องมากกว่าสองทศวรรษ โดยลดจำนวนกฎหมายที่ไม่จำเป็น ด้วยการกำหนดอายุและทำกิโยตินกฎหมาย, คุมคุณภาพด้วยการทำรายงานผลกระทบ (RIA), ปรับกฎหมายให้ทันสมัยอย่างรวดเร็วด้วยกระบะทราย (sandbox) และกฎหมายสารพัน (omnibus law), และควบคุมต้นทุนของระบบกฎหมายด้วยหลัก “ต้นทุนขาเข้า เท่าต้นทุนขาออก” (CICO)

อันที่จริง ประเทศไทยมีการนำเข้า “เครื่องมือ” ปฏิรูปกฎหมายมาใช้บ้างแล้ว เช่น การทำกิโยตินกฎระเบียบเพื่อลดขั้นตอนขออนุญาตภาครัฐ พ.ศ. 2558, การตรา พ.ร.บ. หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562,

การทำกระบะทรายกฎหมายเพื่อให้เกิดนวัตกรรมการเงิน พ.ศ. 2568, การทำ omnibus law เช่น พ.ร.บ. ยกเลิกประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฯ พ.ศ. 2568 เป็นต้น

การมีเครื่องมือปฏิรูปที่ครบถ้วน เหมือนการมี “กระบี่” เท่านั้น  แต่การปฏิรูปกฎหมายได้สำเร็จขึ้นอยู่กับปัจจัยอื่นด้วย ได้แก่ กลยุทธ์ในการใช้งานเครื่องมือ (วิธีวาดกระบี่), ขีดความสามารถของหน่วยงานที่ขับเคลื่อน (พลังวัตรหรือกำลังภายใน) ที่เก่งแบบคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (RRC) รวมไปถึงเจตนาอันแน่วแน่ของผู้นำประเทศและการมีส่วนร่วมของภาคเอกชน

ประเทศไทยคงต้องมองเกาหลีใต้ให้ลึก เรียนรู้การใช้วิกฤติมาเป็นแรงขับเคลื่อนการปฏิรูปกฎหมาย เพื่อจะเป็นเสือเศรษฐกิจที่กระโดดได้ไกลอีกครั้งหนึ่งครับ 

เอกสารอ้างอิง 

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา. (2568). รู้หรือไม่ประเทศไทยมีกฎหมายกี่ฉบับ.
TDRI. (2557). โครงการศึกษาวิจัยเรื่อง การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย.
Gil Hong-keun. (2016). Overcoming the Challenges: Lessons from Regulatory Reform in Korea.
OECD. (2017). Regulatory Policy in Korea: Towards Better Regulation. OECD Reviews of Regulatory Reform.