ท่ามกลางข่าวเวียดนามแซงไทย ‘คนจน’ อยู่ตรงไหนในสมการนี้?

แต่ปัจจุบันเมื่อลองอ่านตามคอมเมนต์ในเนื้อข่าว เริ่มเห็นความ ‘ปลง’ มากขึ้น เช่น ‘แซงๆ ไปเถอะ’ ‘เวียดนามแซงไทยแน่’ หรือแม้แต่ ‘เวียดนามสู้ๆ’ กลายเป็นส่งแรงเชียร์ประเทศเพื่อนบ้านแบบคนมีน้ำใจนักกีฬาไปสะอย่างนั้น! 

จนผู้เขียนไม่มั่นใจว่าตั้งแต่เมื่อไรกันที่คนไทยดูหมดหวังต่อโชคชะตาการไล่กวด (catch-up) ทางเศรษฐกิจ ทั้งที่หากย้อนกลับไปในช่วงทศวรรษ 1980-1990 เรายังเปรียบเทียบกับ ฮ่องกง สิงคโปร์ เกาหลีใต้ ไต้หวัน อยู่เลย

ประเด็นเรื่องเสือเศรษฐกิจแห่งเอเชียได้มีผู้รู้หลายท่านเขียนไปแล้วในหลายวาระและโอกาส แต่การอภิปรายประเทศไทยเทียบเคียงกับเวียดนามในประเด็นเรื่องคุณภาพของการเติบโตอาจไม่ค่อยเห็นนัก ซึ่งนำมาสู่ความสนใจให้ผู้เขียนศึกษาวิทยานิพนธ์เรื่อง “สถาบันกับนโยบายแก้ปัญหาความยากจน: กรณีศึกษาประเทศเวียดนามและไทย”

ดังนั้น เนื้อหาในวันนี้จึงอยากนำสาระที่ได้จากการวิจัยมาพูดคุยเรื่อง “การเติบโตที่เป็นประโยชน์ต่อคนจน” (Pro-Poor Growth) ที่ได้ทำการศึกษาเปรียบเทียบทั้งสองประเทศแล้วตั้งแต่ทศวรรษ 1980 ถึง 2020 ผ่านมุมมองเศรษฐศาสตรสถาบัน

เพื่อช่วยให้เราเห็นภาพว่า “สถาบัน” หรือกฎกติกาในสังคม มีส่วนสำคัญอย่างยิ่งในการกำหนดว่าใครจะได้ประโยชน์จากดอกผลของการพัฒนาเศรษฐกิจ

แม้ว่าตัวเลขผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) จะเป็นดัชนีชี้วัดความสำเร็จที่นิยมใช้กันมากที่สุด แต่ในความเป็นจริงการเติบโตของ GDP เพียงอย่างเดียวไม่สามารถสะท้อนคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นของทุกคนได้ 

 การเติบโตที่เป็นประโยชน์ต่อคนจน หมายถึงการเติบโตทางเศรษฐกิจที่คนจนได้รับประโยชน์ในสัดส่วนที่มากกว่าคนไม่จน หรืออย่างน้อยที่สุดต้องส่งผลให้ความยากจนลดลงอย่างมีนัยสำคัญ 

บทความนี้จะมองในมิติของการบูรณาการนโยบายมหภาคเข้ากับการเปลี่ยนแปลงเชิงสถาบัน เพื่อสร้างโอกาสให้คนกลุ่มล่างสุดของพีระมิด

กรณีของเวียดนาม ได้สร้างปรากฏการณ์ที่น่าสนใจหลังการปฏิรูปเศรษฐกิจ “โด่ยเม่ย” (Doi Moi) ในปี 1986 โดยเปลี่ยนผ่านจากเศรษฐกิจแบบส่วนกลางสู่ระบบตลาด และเป็นการเปลี่ยนเชิงโครงสร้างครั้งสำคัญของเวียดนาม 

จุดเด่นที่ทำให้เวียดนามประสบความสำเร็จในการลดความยากจนอย่างยั่งยืนคือ การใช้ยุทธศาสตร์ “Growth with Redistribution” หรือการเติบโตไปพร้อมกับการกระจายทรัพยากร ประกอบด้วย 3 ส่วนสำคัญ

1. ปัจจัยการผลิต เวียดนามให้ความสำคัญกับการปฏิรูปที่ดิน โดยยกเลิกระบบเกษตรรวมหมู่และคืนสิทธิการใช้ที่ดินให้ครัวเรือน ควบคู่ไปกับการลงทุนในทุนมนุษย์ผ่านโครงการ “การศึกษาเพื่อทุกคน” (Education For All) ซึ่งช่วยให้แรงงานไร้ทักษะมีความพร้อมเมื่อการลงทุนจากต่างประเทศ (FDI) ไหลเข้าสู่ประเทศ

2. ภาคการผลิต มีการปรับเปลี่ยนโครงสร้างการผลิตจากการพึ่งพาภาคเกษตรกรรมไปสู่ภาคอุตสาหกรรมและบริการอย่างเป็นระบบ โดยเน้นการจ้างงานที่ดูดซับแรงงานไร้ทักษะไปสู่การเป็นแรงงานมีทักษะ

3. พื้นที่การผลิต เวียดนามลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานเพื่อเชื่อมโยงพื้นที่ชนบทกับศูนย์กลางการเติบโต โดยเฉพาะการกระจายไฟฟ้าให้ครอบคลุมชนบทถึง 99.9% ในปี 2018 และการให้อำนาจท้องถิ่นบริหารงบประมาณเอง (Decentralization)

ที่ตอบโจทย์เรื่องการจ้างงานและยกระดับคุณภาพชีวิตในท้องถิ่นไปด้วยพร้อมกัน ยกตัวอย่างเช่น โอกาสของการพัฒนาจากเศรษฐกิจใหม่ทางดิจิทัล มาพร้อมกับการลงทุนครั้งใหญ่ด้านโครงสร้างพื้นฐานใหม่ 

ผลลัพธ์คือ เวียดนามสามารถรักษาอัตราการเติบโตเฉลี่ยที่ 5-7% ได้อย่างต่อเนื่อง และสามารถลดความยากจนลงได้แม้ในช่วงวิกฤติเศรษฐกิจ รายได้ต่อคนเพิ่มขึ้น 18 เท่า เนื่องจากโครงสร้างเศรษฐกิจฐานรากที่แข็งแกร่ง แต่นี่ไม่ใช่ช่วงเวลาแห่งการฉลองความสำเร็จ

เนื่องจากเวียดนามยังคงพบปัญหาคลาสสิกอย่าง “การติดกับรายได้ปานกลาง” จึงนำมาสู่การปฏิรูป “โด่ยเม่ย 2.0” เพื่อตั้งเป้าเป็นประเทศรายได้สูงในปี 2045

หันมามองประเทศไทย เราเคยได้รับฉายาว่าเป็น “ปาฏิหาริย์แห่งเอเชีย” ในช่วงทศวรรษ 1980 ด้วยการเติบโตอย่างก้าวกระโดด แต่รูปแบบการเติบโตของไทยต่างจากเวียดนามเนื่องจากมักเป็นแบบ “Trickle-down Economics” หรือเศรษฐกิจแบบไหลริน

ที่เชื่อว่าถ้าคนรวยสุดได้ประโยชน์ สุดท้ายผลประโยชน์จะตกถึงคนตัวเล็กเอง ปัญหาเชิงสถาบันที่ทำให้ไทยเผชิญภาวะ โตต่ำและเหลื่อมล้ำสูงในปัจจุบันเนื่องจาก

1. นโยบายที่แยกขาดจากกัน ไทยมักคิดนโยบายสร้างการเติบโต แยกจากนโยบายลดความยากจน เมื่อเศรษฐกิจเติบโตแต่ปัญหาเชิงโครงสร้างไม่ถูกแก้ ความเหลื่อมล้ำจึงกลายเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาระยะยาว

2. ความอ่อนแอเชิงสถาบัน สถาบันของไทยมีลักษณะเป็น “รัฐระดับกลาง” ที่ขาดการยกระดับเชิงนโยบาย (Institutional Upgrading) เราพึ่งพาแรงงานและทุนจากต่างชาติ แต่ขาดการประสานงานเพื่อพัฒนาเทคโนโลยีและนวัตกรรมของตัวเองอย่างจริงจัง

3. ระบบทุนนิยมแบบช่วงชั้น โดยเฉพาะหลังปี 2014 ที่เกิดความร่วมมือระหว่างรัฐกับกลุ่มทุนใหญ่ในลักษณะ “พี่ใหญ่กำกับน้องเล็ก” ซึ่งแม้จะสร้างการเติบโตได้บ้างแต่กลับทำให้ทรัพยากรกระจุกตัวและไม่เอื้อต่อผู้ประกอบการรายย่อยในท้องถิ่น

4. ความไม่ต่อเนื่องทางการเมือง การเปลี่ยนรัฐบาลบ่อยเกินไปทำให้แผนการพัฒนาขาดความต่อเนื่อง นโยบายแก้จนส่วนใหญ่จึงเป็นเพียงการเยียวยาระยะสั้นเพื่อตอบโจทย์ทางการเมือง (ซึ่งอาจจะไม่ใช่ความผิดของพรรคการเมือง แต่เป็นปัญหาของระบบการเมืองไทยตั้งแต่แรก) เช่น การแจกเงินหรือการพักหนี้

เราคงไม่สามารถกล่าวได้ว่า ไทยควรเรียนรู้จากเวียดนามเพราะเวียดนามก็ยังไม่สามารถไปถึงเส้นชัยของการพัฒนา อย่างการก้าวไปเป็นประเทศรายได้สูงเช่นกัน

แต่บทเรียนสำคัญจากเวียดนามชวนให้เรากลับมาทบทวนว่า การจะก้าวข้ามกับดักรายได้ปานกลางไปพร้อมกับการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำได้นั้น อาจต้องกลับมาตั้งต้นที่การสร้าง "การเติบโตคู่การกระจายรายได้" (Growth with Redistribution) ตั้งแต่ต้นทางของกระบวนการคิดนโยบาย

โดยข้อเสนอเชิงนโยบายที่สำคัญของบทความนี้คือ การพัฒนาทางเศรษฐกิจที่จะไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง คือการเอาคนที่อยู่ฐานล่างสุดของพีรามิดเป็นโจทย์หลักของการคิดนโยบายด้านเศรษฐกิจ การสร้างการเติบโตที่เป็นประโยชน์กับคนจนจะเกิดได้ ต้องมาจากการคิดพร้อมกันทั้งสองส่วนคือ

ส่วนการเติบโตทางเศรษฐกิจ (Growth) และส่วนการกระจายรายได้ (Redistribution) ยกตัวอย่างเช่น โอกาสของการพัฒนาจากเศรษฐกิจใหม่ทางดิจิทัล มาพร้อมกับการลงทุนครั้งใหญ่ด้านโครงสร้างพื้นฐานใหม่

รัฐควรคิดโจทย์นี้ในมิติเชิงการสร้างเติบโตทางเศรษฐกิจไปพร้อมกับการให้สวัสดิการสังคมที่มุ่งเป้าไปยังคนจนเพื่อสร้างตาข่ายรองรับความเสี่ยงให้คนกลุ่มนี้ในช่วงเวลาของการเปลี่ยนผ่าน

และตั้งเป้าโจทย์การพัฒนาเพื่อการกระจายความเจริญสู่พื้นที่รอบนอก (Decentralization) ที่ตอบโจทย์เรื่องการจ้างงานและยกระดับคุณภาพชีวิตในท้องถิ่นไปด้วยพร้อมกัน

ท้ายที่สุดแล้ว ความสำเร็จของเวียดนามในการปฏิรูปเศรษฐกิจไม่ได้เกิดจากระบอบการปกครองเพียงอย่างเดียว แต่เกิดจากความต่อเนื่องของนโยบายและการออกแบบสถาบันที่มองเห็นคนจนเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์การเติบโต

เนื่องจากเวียดนามเรียนรู้จากประสบการณ์ของจีนที่ปฏิรูปสำเร็จตั้งแต่ปลายทศวรรษ 1970 รวมถึงประเทศปาฏิหารย์เอเซีย (Asian miracle) ผ่านการเรียนรู้จากประเทศเพื่อนบ้านที่ประสบความสำเร็จดังแนวทางดังต่อไปนี้

1. การเติบโตอย่างยั่งยืนในระบบเศรษฐกิจตลาด (Market economy) จำเป็นต้องพึ่งพาการเชื่อมโยงกับภายนอก (Outward orientation) เสถียรภาพทางเศรษฐกิจมหภาคและการลงทุนในมนุษย์
2. เศรษฐกิจแบบตลาดสามารถดำเนินได้ภายใต้ระบอบอำนาจนิยม (Authoritarian control)
3. การเติบโตที่มาพร้อมกับความเป็นธรรม (Growth with equity) เป็นสิ่งที่เป็นไปได้ ซึ่งแสดงให้เห็นว่าเศรษฐกิจแบบตลาดไม่จำเป็นต้องนำไปสู่ความยากจนหรือเอาเปรียบเสมอไป

ประเทศไทยควรลองกลับมาทบทวนใหม่ แน่นอนว่าคงไม่ใช่จะให้เปลี่ยนรูปแบบการปกครองเป็นแบบเวียดนาม ผู้เขียนยังคงยืนยันในหลักการประชาธิปไตยในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อของการไปสู่ประเทศรายได้สูง

แต่หมายถึงในรูปแบบของนโยบายด้านเศรษฐกิจจากเดิมที่เรามองการแก้ปัญหาเศรษฐกิจและการแก้ปัญหาความยากจนแบบแยกส่วนกัน มาสู่การสร้างกติกาใหม่ที่เอื้อให้ดอกผลของการพัฒนาตกถึงมือคนไทยทุกคนโดยเฉพาะคนจนอย่างทั่วถึงและยั่งยืน 

หมายเหตุ* บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของวิทยานิพนธ์เรื่อง สถาบันกับนโยบายแก้ปัญหาความยากจน: กรณีศึกษาประเทศเวียดนามและไทย