ข้อคิดเกี่ยวกับการประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสของหน่วยงานภาครัฐ

แต่ที่ฮือฮามาก คือ คะแนนของ สตง.ที่มาอันดับหนึ่งในกลุ่มองค์กรอิสระ ค้านความรู้สึกประชาชนจากเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นช่วงแผ่นดินไหว จน สตง.ต้องชี้แจง 

นี่คือปัญหา Form กับ Substance ในการประเมินธรรมาภิบาล ที่คะแนนประเมินธรรมาภิบาลขององค์กรออกมาดี (Form) แต่พฤติกรรมจริงไปอีกทาง (Substance) ไม่สอดคล้องกัน กระทบความน่าเชื่อถือของทั้งองค์กรและการประเมิน

วันนี้อยากให้ความเห็นว่าเราจะลดปัญหาความไม่สอดคล้องนี้ได้อย่างไร รวมถึงข้อคิดในการปรับปรุงการประเมิน ITA เพื่อให้สะท้อนความเป็นจริงและพฤติกรรมในหน่วยงานรัฐได้มากขึ้น นี่คือประเด็นที่จะเขียนวันนี้

ธรรมาภิบาลเป็นปัญหาใหญ่ของประเทศเราโดยเฉพาะในองค์กรภาครัฐ การประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดําเนินงานของหน่วยงานภาครัฐจึงจำเป็นและสำคัญเพื่อผลักดันธรรมาภิบาลให้เกิดขึ้นและลดการทุจริตคอร์รัปชันในระบบราชการ เป็นเรื่องที่ทุกฝ่ายต้องสนับสนุน

ความไม่สอดคล้องระหว่างคะแนนประเมินกับพฤติกรรมจริงขององค์กรเป็นเรื่องที่เกิดได้เสมอ ทั้งในองค์กรภาครัฐและเอกชน คะแนนประเมินที่องค์กรได้จะมาจากการพิจารณาสิ่งต่างๆ ที่องค์กรมีและทำ เช่น นโยบายและระบบต่างๆ เพื่อส่งเสริมธรรมาภิบาลและพฤติกรรมที่ถูกต้อง

รวมทั้งประมวลความเห็นผู้ที่เกี่ยวข้อง ทั้งหมดเป็นข้อมูลที่พิจารณาบนกระดาษ ซึ่งเจ้าหน้าที่องค์กรที่ถูกประเมินคงทำทุกอย่างในเรื่องที่องค์กรควรมีหรือควรทำตามหลักเกณฑ์การประเมินเพื่อให้ได้คะแนนที่ดี นี่คือ Form

ส่วนสาระ หรือ Substance คือ สิ่งที่เกิดขึ้นจริงในองค์กรที่องค์กรทำ ซึ่งถ้าไม่ตรงกับสิ่งที่องค์กรควรทำตามนโยบายระเบียบและระบบที่องค์กรวางไว้ คือไม่ได้ทำจริง ความไม่สอดคล้องก็จะเกิดขึ้น นี่คือ ปัญหา Form กับ Substance ซึ่งถ้ารุนแรง เช่น ทำผิดกฎหมาย ทุจริตคอร์รัปชัน ความน่าเชื่อถือขององค์กรก็จะเสียหาย

สำหรับผลการประเมิน ITA ปี 2568 ผมมีข้อสังเกตดังนี้

1.คะแนนประเมินที่หน่วยงานภาครัฐได้รับสูงมาก คือ คะแนนเฉลี่ยของทั้ง 8,317 หน่วยงานที่เข้ารับการประเมินอยู่ที่ 93.8 จากคะแนนเต็มร้อย และในหน่วยงานที่ได้คะแนนดีเยี่ยม ทั้งรัฐวิสาหกิจ จังหวัด อบต. อบจ. คะแนนจะระหว่าง 98-100% เต็ม คะแนนที่สูงมากเช่นนี้ทำให้มีคำถามว่า การประเมินอย่างที่ทำสะท้อนความเป็นจริงเรื่องคุณธรรมหรือความโปร่งใสของหน่วยงานรัฐได้จริงหรือ

2.ปัญหาความไม่สอดคล้องระหว่างคะแนนกับพฤติกรรมจริง หรือปัญหา Form กับ Substance อย่างที่กล่าว มีให้เห็นในหลายหน่วยงานที่เป็นข่าวและได้คะแนนประเมินสูง

3.ความไม่สอดคล้องกันระหว่างผลการประเมิน ITA ที่ชี้ว่าคุณธรรมและความโป่รงใสในการดําเนินงานของหน่วยงานรัฐไทยดีขึ้นต่อเนื่อง ล่าสุดคะแนนปี 2568 อยู่ที่ 93.8 เพิ่มขึ้นจาก 67.8 ปี 2563 สวนทางกับดัชนีการรับรู้การทุจริตคอร์รัปชันหรือ CPI ขององค์กรความโปร่งใสระหว่างประเทศ ที่ล่าสุด คะแนนอยู่ที่ 34 จากเต็มร้อย อันดับที่ 107 แย่ลงจากปี 2563 ที่คะแนนอยู่ที่ 36 อันดับที่ 101 

ทั้งสองตัวเลขคือ ITA กับ CPI เป็นดัชนีรับรู้หรือ Perception เหมือนกันแต่มองโลกต่างกัน ดัชนี CPI มองว่าการทุจริตในภาครัฐไทยรุนแรงขึ้นในสายตานักธุรกิจและนักลงทุน ขณะที่ ตัวเลข ITA ชี้ว่าหน่วยงานรัฐไทยไม่มีปัญหาเรื่องคุณธรรมและความโปร่งใส

การประเมิน ITA เป็นสิ่งที่ดีและควรทำต่อ แต่คำถามก็มาก ทั้งคะแนนที่สูง ความไม่สอดคล้องระหว่างคะแนนที่ได้กับพฤติกรรมจริง และระหว่างคะแนน ITA กับปัญหาคอร์รัปชันของประเทศ ความท้าทายคือ ทำอย่างไรให้การประเมิน ITA สะท้อนสถานการณ์ที่เป็นจริงในหน่วยงานรัฐได้มากขึ้นและสามารถเป็นกลไกนำไปสู่ระบบงานและพฤติกรรมในองค์กรที่ดีขึ้น ซึ่งผมมีคำแนะนำดังนี้

1.ลดน้ำหนักข้อมูลภายในจากองค์กรที่ใช้ในการประเมินลง การประเมิน ITA ปัจจุบันเหมือนการประเมินตนเองของหน่วยงานรัฐ (Self-Assessment) การประเมิน 70% ใช้ข้อมูลที่มาจากภายในองค์กร ได้แก่ ส่วนของ OIT 40% และ IIT 30% ที่เหลือ 30% มาจากข้อมูลจากภายนอก คือ EIT ข้อมูลที่มาจากภายในจะโน้มหรือ biased ไปทางที่จะทำให้องค์กรได้คะแนนประเมินสูง เช่น การตอบเรื่องต่างๆ คะแนนเต็มร้อยจึงมีให้เห็นเสมอ น้ำหนักข้อมูลภายในภายนอกจึงควรเท่ากันที่ 50%

2.ในส่วนของการเปิดเผยข้อมูล (OIT) หลักเกณฑ์ควรเน้นการเปิดเผยข้อมูลตามหลักสากล คือ เปิดเผยในเรื่องที่ควรเปิดเผย เปิดเผยอย่างถูกต้องครบถ้วน ตรงเวลา สามารถเข้าถึงและนำไปใช้ต่อได้โดยไม่มีค่าใช้จ่าย เช่นเป็น ดิจิทัลไฟล์ ซึ่งข้อมูลที่ควรเปิดเผยคือ งบประมาณประจำปีที่หน่วยงานได้รับ ความคืบหน้าของการใช้จ่ายตามงบประมาณ รายละเอียดการประมูลและจัดซื้อจัดจ้าง เช่น ราคา คู่สัญญา รายละเอียดสัญญาก่อสร้าง และรายงานฐานะการเงินขององค์กร เป็นต้น

ในส่วนของการเปิดเผยข้อมูลด้านคุณธรรมความโปร่งใส หลักเกณฑ์ควรเน้นให้หน่วยงานเปิดเผยนโยบาย ระบบ และระเบียบที่หน่วยงานมีและปฏิบัติใช้เพื่อให้เกิดการปฏิบัติตามระเบียบ(Compliance) และ ลดความเสี่ยงการทุจริตคอร์รัปชัน เช่น นโยบายไม่รับของขวัญ นโยบายแจ้งเบาะแสการทำผิดในองค์กร

แนวปฏิบัติของพนักงาน (Code of conduct) มีระบบให้คำแนะนำพนักงานเมื่อเผชิญสถานการณ์ท้าทายเรื่องธรรมาภิบาล รายงานการปฏิบัติผิดระเบียบ และการมีส่วนร่วมกับภายนอกในการต่อต้านการทุจริต เช่น นำโครงการก่อสร้างของหน่วยงานเข้าร่วมโครงการสัญญาคุณธรรมหรือ Integrity Pact เป็นต้น

3.คำตอบเรื่องสินบนในองค์กรที่ถามพนักงาน เช่น คำถาม i3 i9 คำตอบไม่ควรมี 2 ช่อง คือ มีหรือไม่มี แต่ควรเป็น 3 ช่อง มี ไม่มี ไม่มีข้อมูลพอ เพราะพนักงานอาจไม่เคยพบเห็นกรณีสินบนในองค์กรด้วยตัวเอง จึงไม่มีข้อมูลและเมื่อต้องตอบจึงตอบว่าไม่มีไปก่อน ทำให้ผลประเมินคลาดเคลื่อน การมีช่อง “ไม่มีข้อมูล” จะทำให้การตอบคำถามแม่นยำขึ้น

ประเด็นนี้ควรทำเช่นกันกับคำถามเรื่องสินบนกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และใน EIT ควรมีคำถามเกี่ยวกับความไว้วางใจที่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียมีต่อองค์กร ซึ่งคำตอบอาจเป็นหกช่องอย่างในปัจจุบัน

4.การลดความไม่สอดคล้องหรือ Form กับ Substance ITA อาจใช้วิธีหักคะแนนดิบ เช่น 20 คะแนน จากคะแนนที่ประเมินได้สำหรับหน่วยงานที่มีข่าวเรื่องธรรมาภิบาลหรือทุจริตคอร์รัปชัน เช่น คะแนนประเมินได้ 94.6 หัก 20 คะแนน คะแนนที่ได้จริงคือ 74.6 การหักคะแนนเป็นวิธีปกติที่ใช้กันในการประเมินธรรมาภิบาลภาคธุรกิจ เมื่อพบว่าองค์กรขาดธรรมาภิบาลไม่ปฏิบัติตามที่ควรเป็น

กรณี ITA สำนักงาน ป.ป.ช. มีข้อมูลการทำผิดของหน่วยงานรัฐที่ยืนยันได้อยู่แล้ว ควรนำมาใช้ให้เป็นประโยชน์ จะนำมาใช้อย่างไรก็สามารถวางหลักเกณฑ์และประกาศให้ทราบล่วงหน้าทั่วกันได้ เพื่อให้ผลคะแนนจริงจังมากขึ้น