TDRI แจงผลศึกษาคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ มุ่งสร้างสมดุล ศก. ปัดเอื้อกลุ่มทุน

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) เปิดเผยว่ากรณีที่คณะผู้วิจัยทีดีอาร์ไอ จัดงานสัมมนาสาธารณะเพื่อรับฟังความคิดเห็นต่อผลการศึกษา ทบทวนนโยบายและมาตรการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์  ‘เพื่อสร้างสมดุลสังคมและเศรษฐกิจ’ เมื่อวันที่ 9 เมษายนที่ผ่านมา 

  โดยภายงานในได้มีตัวแทนจากหลายกลุ่ม เข้าร่วมซึ่งมีการแลกเปลี่ยนมุมมองและถกข้อคิดเห็นที่แตกต่างกันในบรรยากาศที่เปิดกว้างในหลายประเด็น มีทั้งความเห็นที่เห็นด้วยและเห็นต่างในบางประเด็นต่อการทบทวนนโยบายและมาตรการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ซึ่งทำให้คณะผู้วิจัยได้รับข้อคิดเห็นที่เป็นประโยชน์ต่อการศึกษาวิจัย

อย่างไรก็ตามในภายหลังปรากฎว่ามีผู้แสดงความเห็นรายหนึ่งได้ให้สัมภาษณ์ถึงเนื้อหาของการสัมมนาสาธารณะดังกล่าว และมีการเผยแพร่เป็นข่าวประชาสัมพันธ์ในสื่อมวลชนบางสำนักโดยได้อ้างอิงกรณีศึกษาจากประเทศฟินแลนด์ พร้อมกับระบุว่า “งานวิจัย TDRI คลาดเคลื่อน พูดไม่หมด หลังหนุนรัฐใช้โมเดลฟินแลนด์ ปล่อยเสรีแอลกอฮอล์กระตุ้นเศรษฐกิจ เสี่ยงถูกมองทำเพื่อกลุ่มทุน ไม่สนประชาชน” ซึ่งถือเป็นข้อวิจารณ์ที่ไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริงตามผลการศึกษาของคณะผู้วิจัยทีดีอาร์ไอ

คณะผู้วิจัยทีดีอาร์ไอ ยืนยันว่า งานวิจัยของทีดีอาร์ไอไม่เคยเสนอให้ “ปล่อยเสรีแอลกอฮอล์เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ ไม่สนใจประชาชน ทำเพื่อกลุ่มทุน” ตามที่มีการกล่าวหาแต่อย่างใด หากผู้วิจารณ์ได้ศึกษาเอกสารงานสัมมนาสาธารณะที่มีขึ้นเพื่อรับฟังความเห็นของทุกฝ่าย เมื่อวันที่ 9 เมษายนที่ผ่านมาที่มีวัตถุประสงค์เพื่อนำไปพิจารณาปรับปรุงรายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์นั้น จะทราบว่าการศึกษาได้นำเสนอบทวิเคราะห์ผลกระทบทางเศรษฐกิจ สังคม สุขภาพ ครอบคลุมรอบด้าน โดยรายงานฉบับสมบูรณ์จะมีการเผยแพร่ในช่วง พ.ค.นี้ 

คณะผู้วิจัยทีดีอาร์ไอมีความห่วงใยว่าการหยิบยกเฉพาะกรณีฟินแลนด์ และระบุว่างานวิจัยคลาดเคลื่อนนั้น อาจทำให้ความสนใจของสาธารณะหันเหออกจากข้อเสนอหลักที่จะนำไปสู่การปฏิรูปกฎหมายควบคุมแอลกอฮอล์ที่มีปัญหามากและสร้างความเดือดร้อนในวงกว้าง จนส่งผลทำให้การปฏิรูปไม่สามารถคืบหน้าต่อไปได้

ทั้งนี้คณะผู้วิจัยทีดีอาร์ไอ เห็นว่า การทบทวนนโยบายและมาตรการที่มีอยู่นั้น ควรอยู่บนพื้นฐานการเคารพเสรีภาพส่วนบุคคลในการตัดสินใจดื่มแอลกอฮอล์ แต่การดื่มแอลกอฮอล์นั้นต้องไม่สร้างผลกระทบต่อสังคมและครอบครัว ผู้ดื่มต้องมีสติที่จะไม่ก่อปัญหาให้ผู้อื่น ผู้ขายต้องตระหนักและมีส่วนรับผิดชอบต่อความเสียหายทางสังคม แต่ไม่ใช่ทุกคนที่จะรู้เท่าทันต่อผลกระทบที่จะเกิดขึ้นโดยเฉพาะกลุ่มเด็กและเยาวชน ดังนั้นรัฐต้องแทรกแซงเพื่อป้องกันเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ไม่ให้เข้าถึงเด็กและเยาวชน และกำหนดมาตรการที่มีประสิทธิผลในการลดอุบัติเหตุบนถนน

นอกจากนี้ต้องปรับปรุงและพัฒนามาตรการที่เหมาะสม โปร่งใส และมีประสิทธิผลในการกำกับดูแลเครื่องดื่มแอลกอออล์เพื่อลดผลกระทบเชิงลบต่อสังคม (negative externalities) จากการบริโภคเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ที่อยู่ในระดับอันตราย (Harmful use of alcohol)

สำหรับกรณีศึกษาในต่างประเทศนั้น คณะผู้วิจัยทีดีอาร์ไอได้ทำการศึกษามาตรการควบคุมการโฆษณาเครื่องดื่มแอลกอฮอล์จากหลายประเทศ ซึ่งพบว่าทั้งในแง่เนื้อหาและช่องทางการนำเสนอต่างก็มีระดับการควบคุมที่แตกต่างกันในแต่ละประเทศ แม้แต่ในกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วก็ตาม ไม่มีสูตรสำเร็จตายตัว และด้วยเหตุผลนี้จึงเป็นที่มาของการถอดบทเรียนสำคัญในนานาประเทศเพื่อนำไปสู่การปรับปรุงแก้ไขกฎหมายของไทยให้ชัดเจน โปร่งใส ลดการใช้ดุลยพินิจและความไม่เป็นธรรม และจำกัดขอบเขตการทบทวนกฎหมายที่เน้นการกำกับควบคุมการเข้าถึงและการโฆษณาเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ไม่ให้เด็กและเยาวชนเข้าถึง 

สำหรับกรณีศึกษาของฟินแลนด์นั้น แม้ในงานสัมมนาฯจะไม่ได้นำเสนอรายละเอียดของกฎหมายฉบับล่าสุดของฟินแลนด์ในปี 2018 แต่จากการศึกษาพบประเด็นสำคัญที่อาจช่วยเติมเต็มข้อมูลของผู้วิจารณ์ รวมถึงจะเป็นประโยชน์ต่อการปฏิรูปกฎหมายควบคุมแอลกอฮอล์ ดังนี้ 

(ก) ในปี 2015 ฟินแลนด์เป็นประเทศแรกในโลกที่ตรากฎหมายกำกับควบคุม social media เน้นการควบคุมไม่ให้เด็กและเยาวชนได้รับข้อมูลข่าวสารจากการโฆษณาแอลกอฮอล์ และจำกัดการใช้ ผู้บริโภคเป็นผู้เผยแพร่หรือผลิตสื่อโฆษณา อย่างไรก็ตามการวิจัยของศาสตราจารย์ในมหาวิทยาลัยเฮลซิงกิพบว่าวิธีกำกับควบคุมของฟินแลนด์ยังไม่ค่อยได้ผล

ซึ่งข้อเสนอของทีดีอาร์ไอ ต้องการให้ควบคุมการโฆษณาบน social media แบบที่มุ่งเป้ากับกลุ่มเด็กและเยาวชน  โดยดูตัวอย่างกฎหมาย Digital Services Act ของสหภาพยุโรป

(ข) กฎหมายใหม่ในปี 2018 ของฟินแลนด์เป็นผลพวงจากกระบวนการปฏิรูปกฎหมายแอลกอฮอล์ ค.ศ. 1994 ที่เริ่มต้นในปี 2011 ประเด็นการปฏิรูปกลายเป็นประเด็นการเมือง ที่มีการวิ่งเต้น ล็อบบี้ และเกิดการแบ่งแยกเป็นฝักเป็นฝ่าย การปฏิรูปกฎหมายสำเร็จเมื่อพรรค NCP (กลางขวา) และ Finns Party (ประชานิยม) เห็นด้วยกับข้อเสนอ อย่างไรก็ตามการปฏิรูปไม่ได้กระทบหลักการพื้นฐานของนโยบายแอลกอฮอล์ของฟินแลนด์ (คือ ลดความเสียหาย/บาดเจ็บที่เกิดจากแอลกอฮอล์ รัฐยังเป็นผู้ผูกขาดการค้าปลีกเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ส่วนใหญ่ และยังดำรงระบบใบอนุญาตจำหน่าย/ผลิตแอลกอฮอล์) โดยสาระสำคัญของการเปลี่ยนแปลงมี 2 ประเด็น คือ

1) การผ่อนคลายการผูกขาดของรัฐในธุรกิจค้าปลีกเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ และ

2) การขจัดกฎเกณฑ์และบรรทัดฐานแบบเก่าที่ล้าสมัย และก่อให้เกิดต้นทุนโดยใช่เหตุ

ซึ่งเป็นสาระสำคัญของการเปลี่ยนแปลงด้านกฎหมายของฟินแลนด์ที่ผู้วิจารณ์ไม่ได้กล่าวถึงประเด็นทั้งสองนี้

ตัวอย่างการลดอำนาจผูกขาดของรัฐ เช่น ยอมให้ร้านค้าปลีกจำหน่ายเครื่องดื่มที่มีแอลกอฮอล์ ไม่เกิน 5.5 ดีกรี (ขยายจากเดิมที่อนุญาตให้ร้านค้าปลีกเอกชนขายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ได้ไม่เกิน 4.7 ดีกรี) ขยายเวลาเปิดร้านขายแอลกอฮอล์ของรัฐอีก 1 ชั่วโมง เป็นสามทุ่ม ขยายเวลาเสิร์ฟอีก 1 ชั่วโมง ถึงตีสี่  (ซึ่งทีมวิจัยทีดีอาร์ไอ ไม่เห็นด้วยในกรณีนี้ หากจะมาปรับใช้กับไทย)

ยกเลิกข้อห้ามการลดราคาแอลกอฮอล์ในช่วง happy hour ฯลฯ แต่เพื่อป้องกันการบริโภคแอกอฮอล์เพิ่มขึ้น จึงมีการขึ้นภาษีสรรพสามิต แต่การสำรวจของ Thomas Karlsson, et al.(2020)พบว่าแม้ยอดขายแอลกอฮอล์จะเพิ่มขึ้น แต่ไม่มีนัยสำคัญทางสถิติ สรุป คือ ยังไม่มีหลักฐานเชิงประจักษ์ว่าการปฏิรูปในปี 2018 ทำให้ยอดขายแอลกอฮอล์เพิ่มขึ้น

(ค) จากการศึกษาในต่างประเทศ เช่น งานศึกษามาตรการจำกัดการโฆษณาในกลุ่มประเทศยุโรป 7 ประเทศโดย Public Health of Scotland พบว่ามาตรการควบคุมการโฆษณาเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ทั้งในแง่เนื้อหาและช่องทางการนำเสนอ ต่างก็มีระดับการควบคุมที่แตกต่างกันในแต่ละประเทศแม้แต่ในกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วก็ตาม ไม่มีสูตรสำเร็จตายตัว

สิ่งนี้สะท้อนให้เห็นการกำหนดมาตรการต้องคำนึงถึงบริบทและความเหมาะสมในแต่ละประเทศซึ่งต้องมีการศึกษาอย่างจริงจัง อย่างไรก็ตาม สิ่งที่แต่ละประเทศยึดเป็นหัวใจหลักก็คือการควบคุมจะต้องลดผลกระทบให้ได้มากที่สุด ต้องมีการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจังและเท่าทันการเปลี่ยนแปลง รวมทั้งปกป้องคุ้มครองเด็กและเยาวชนจากการเข้าถึงเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ให้ได้มากที่สุดด้วย

สำหรับที่มาของการศึกษาทบทวนนโยบายและมาตรการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ‘เพื่อสร้างสมดุลสังคมและเศรษฐกิจ’ นั้น เนื่องจากที่ผ่านมาประเทศไทยได้ประกาศใช้ พ.ร.บ.ควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. 2551 มาแล้วกว่า 16 ปี  โดยกฎหมายฉบับดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อควบคุมการผลิต การขาย และการบริโภคเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ รวมทั้งเพื่อการบำบัดรักษา ฟื้นฟูสภาพผู้ติดเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ลดปัญหาและผลกระทบทั้งด้านสังคมและเศรษฐกิจ แต่พบว่าการกำกับดูแลและการบังคับใช้กฎหมายที่ผ่านมายังไม่ช่วยแก้ปัญหาได้ตรงจุด ทำให้ปัญหาทั้งอุบัติเหตุทางถนนและการเข้าถึงเครื่องดื่มของเด็กและเยาวชนไม่ลดลง อีกทั้งจำนวนผู้เสียชีวิตจากอุบัติเหตุเมาแล้วขับมีแนวโน้มสูงเพิ่มขึ้น รวมทั้งยังมีการบังคับใช้กฎหมายที่มีการเอาผิดกับผู้ค้ารายย่อยที่อาจไม่ได้รับความเป็นธรรม ด้วยเหตุนี้การควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ของประเทศไทย จึงต้องได้รับการทบทวนนโยบายและมาตรการ ผ่านการศึกษาวิจัย ‘เพื่อสร้างสมดุลสังคมและเศรษฐกิจ’ นี้

ส่วนข้อเสนอแนะที่สำคัญ ได้แก่ การปรับปรุงมาตรการการเข้าถึงแอลกอฮอล์ของคนอายุต่ำกว่า 20 ปี เพื่อปกป้องและคุ้มครองเด็กและเยาวชนจากเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ การลดอุบัติเหตุบนถนนจากการดื่มแล้วขับ การกำกับควบคุมการโฆษณาที่มุ่งเป้าต่อกลุ่มเด็กและเยาวชน ขณะเดียวกันมีกระบวนการบังคับใช้กฎหมายควบคุมการโฆษณาที่โปร่งใส เป็นธรรม ร้านค้าปลีก ร้านอาหารและธุรกิจจำหน่ายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์รู้ว่าอะไรผิด อะไรทำได้อย่างชัดเจนเหมือนกฎหมายของประเทศพัฒนาแล้ว ดังนี้

1) ปรับปรุงมาตรา 32 พ.ร.บ. ควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. 2551 ให้ชัดเจน เพื่อลดการตีความและการใช้ดุลยพินิจที่ไม่ถูกต้องเหมาะสม และเน้นคุมโฆษณาที่มุ่งเป้าไปที่เด็กอายุต่ำกว่า 20 ปี และคุมโฆษณาที่อวดอ้างสรรพคุณหรือทำให้เข้าใจผิดต่อผู้บริโภค

2) ห้ามขายให้เด็ก โดยเสนอเพิ่มโทษหนักถึงปิดกิจการ

3) เสนอเพิ่มมาตรการเฝ้าระวังการขายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ให้เด็กอายุต่ำกว่า 20 ปี

นอกจากนี้ ข้อเสนอผลการศึกษาของทีดีอาร์ไอ ยังเน้นการ “ลดผลกระทบเชิงลบทางสังคม” (negative externalities)

ต้นทุนทางสังคมที่เกิดขึ้นจากผลกระทบของการบริโภคเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ประมาณ 1.7 แสนล้านบาท รวมไปถึงมูลค่าความสูญเสียจากอุบัติเหตุทางถนนที่มีการ “ดื่มขับ” ซึ่งก่อให้เกิดภาระต่อสังคมที่ยังไม่ได้รับการเยียวยา

แนะลดผลกระทบทางสังคม 5 ข้อ

ภาครัฐควรพิจารณาดำเนินการเพื่อลดผลกระทบเชิงลบทางสังคมดังนี้

1.มุ่งเน้นการใช้บังคับกฎหมายอย่างจริงจัง โดยเฉพาะการพิจารณาปรับปรุงบทลงโทษผู้ที่กระทำความผิดให้ได้สัดส่วนกับความรุนแรงหรือความเสียหายที่เกิดขึ้น รวมทั้งพัฒนาเครื่องมือใหม่ๆ เช่น การปรับใช้เกณฑ์การตัดแต้มใบขับขี่ (Demerit Point System) เพื่อคัดกรองผู้ที่ “ดื่มแล้วขับ” ออกจากถนนเร็วขึ้น

2 ควรเพิ่มภารกิจให้กองทุน สสส. ช่วยเหลือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบเชิงลบทางสังคม ทั้งการบำบัดฟื้นฟูผู้ป่วยที่ติดสุราเรื้อรัง การช่วยเหลือและเยียวยา “ผู้บาดเจ็บ ผู้เสียชีวิต และครอบครัว” จากอุบัติเหตุดื่มขับ และสนับสนุนการดำเนินงานเพิ่มเติมในการตั้งจุดตรวจวัดระดับแอลกอฮอล์ เพื่อให้เกิดความต่อเนื่องในการดำเนินการตั้งจุดตรวจวัดแอลกอฮอล์

3 ปรับแนวทางการกำหนดค่าเสียหาย เพื่อชดเชยผู้ได้รับผลกระทบจากการ “ดื่มขับ” โดยเฉพาะในกรณีอุบัติเหตุ “เมาแล้วขับจนเป็นเหตุให้ผู้อื่นเสียชีวิต” ควรพิจารณาปรับแนวทางการกำหนดค่าเสียหายในทางแพ่งเพื่อชดเชยแก่ผู้เสียหายตามประมวลแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 420 เพื่อให้ศาลสามารถกำหนดค่าชดเชยอย่างเป็นธรรมและสะท้อนมูลค่าทางเศรษฐกิจของผู้เสียหายอย่างแท้จริง

4. ปรับแนวทางการตั้งด่าน “จุดตรวจวัดระดับแอลกอฮอล์” โดยใช้เทคโลยีเข้ามามีส่วนร่วม ซึ่งการปรับแนวทางการตั้งจุดตรวจวัดระดับแอลกอฮอล์ดังกล่าว เพื่อทำให้ผู้ขับขี่รู้ว่ามีโอกาสจะถูกตรวจ และมีการดำเนินคดีจริงหากดื่มขับ

5. ภาครัฐควรพิจารณาทบทวน “มาตรการเปิดผับถึงตี 4” เพื่อลดผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้น โดยเฉพาะอุบัติเหตุจากการดื่มขับ