'ภาวิช' ชี้ พ.ร.บ.การศึกษา2542 'กลายพันธุ์' แนะรื้อสถาปัตยกรรมใหม่ ปลดล็อกอำนาจ

ดร.ภาวิช ทองโรจน์ ประธานศูนย์รวมผู้เชี่ยวชาญเพื่อการปฏิรูปการศึกษาไทย สำนักงานการวิจัยแห่งชาติ อดีตเลขาธิการคณะกรรมการการอุดมศึกษา อดีตรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงศึกษาธิการ และอธิการบดีผู้ก่อตั้งมหาวิทยาลัยมหาสารคาม กล่าวถึงการเตรียมเสนอหลักการร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่ของกระทรวงศึกษาธิการต่อคณะรัฐมนตรีในเดือนตุลาคม 2569 ว่า ขณะนี้สังคมควรให้ความสำคัญกับคำถามที่ใหญ่กว่าการกำหนดเนื้อหาในกฎหมาย นั่นคือ ประเทศไทยควรมีกฎหมายการศึกษาเพื่ออะไร และควรออกแบบโครงสร้างกฎหมายอย่างไรให้สามารถรองรับการพัฒนาคนทั้งประเทศได้อย่างแท้จริง

ดร.ภาวิช ระบุว่า ประเทศไทยใช้ พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 มานานถึง 27 ปี และความพยายามจัดทำกฎหมายฉบับใหม่ที่ผ่านมาไม่ประสบความสำเร็จหลายครั้ง ปัญหาสำคัญไม่ได้อยู่ที่เนื้อหาที่ล้าสมัยเพียงอย่างเดียว แต่เป็นปัญหาในเชิง “สถาปัตยกรรมของกฎหมาย” เพราะ พ.ร.บ.ฉบับเดียวพยายามทำหน้าที่ทั้งเป็นกฎหมายแม่บทที่กำหนดปรัชญาและทิศทางการศึกษา และเป็นกฎหมายระดับปฏิบัติการที่ลงรายละเอียดเกี่ยวกับการบริหารจัดการ

“กฎหมายแม่บทควรกว้าง ทนทาน และสามารถใช้ได้ 20-30 ปี ขณะที่กฎหมายระดับปฏิบัติการต้องมีความเฉพาะเจาะจง แก้ไขได้ง่าย และปรับตามเทคโนโลยีและสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลง หากนำสองหน้าที่ที่มีคุณสมบัติต่างกันมาอยู่ในกฎหมายฉบับเดียว สุดท้ายกฎหมายก็จะทั้งแข็งเกินกว่าจะบริหารโรงเรียน และละเอียดเกินกว่าจะทำหน้าที่เป็นธรรมนูญการศึกษา” ดร.ภาวิช กล่าว

ดร.ภาวิช กล่าวต่อว่า ตลอด 27 ปีที่ผ่านมา พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติได้เกิดสิ่งที่เรียกว่า “Evolutionary Functional Drift” หรือ “การเลื่อนไหลของหน้าที่โดยวิวัฒนาการ” กล่าวคือ ตัวกฎหมายไม่ได้ถูกยกเลิก แต่หน้าที่ต่าง ๆ กลับค่อย ๆ ถูกแยกออกไปเป็นกฎหมายเฉพาะ เช่น กฎหมายการอาชีวศึกษา กฎหมายการอุดมศึกษา กฎหมายการพัฒนาเด็กปฐมวัย กฎหมายพื้นที่นวัตกรรมการศึกษา และกฎหมายส่งเสริมการเรียนรู้ ผลที่เกิดขึ้นคือ กฎหมายที่ยังใช้ชื่อว่า “การศึกษาแห่งชาติ” กลับเหลือบทบาทสำคัญเพียงการศึกษาขั้นพื้นฐานและโครงสร้างการบริหารส่วนกลางบางส่วนของกระทรวงศึกษาธิการ ขณะที่การศึกษาระดับอื่น ๆ ได้มีกฎหมายและกลไกของตนเองไปแล้ว

ดร.ภาวิช เปรียบเทียบว่า พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติในปัจจุบันมีลักษณะเหมือน “ร่มที่ถูกถอดผ้าออกไปทีละชิ้น จนเหลือเพียงด้ามร่ม” และกรณีที่สะท้อนปัญหาเชิงโครงสร้างได้ชัด คือการเกิดขึ้นของ พ.ร.บ.พื้นที่นวัตกรรมการศึกษา พ.ศ. 2562 ซึ่งมีเป้าหมายสร้างพื้นที่ยกเว้นจากกฎเกณฑ์เดิม เพื่อให้โรงเรียนสามารถบริหารจัดการและพัฒนาหลักสูตรตามบริบทของตนเองเมื่อรัฐต้องออกกฎหมายฉบับหนึ่งเพื่อหนีกฎหมายอีกฉบับหนึ่ง กฎหมายที่ถูกหนีนั้นย่อมมีปัญหาที่โครงสร้าง ไม่ใช่แค่ปัญหาที่ถ้อยคำ

สำหรับแนวทางการปฏิรูป ดร.ภาวิช เสนอให้ประเทศไทยยอมรับความจริงว่าระบบการศึกษาได้พัฒนาเข้าสู่โครงสร้างสองระดับแล้ว โดยควรแยกเป็น “พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ” ในฐานะกฎหมายแม่บท และ “พระราชบัญญัติการศึกษาขั้นพื้นฐาน” ในฐานะกฎหมายระดับปฏิบัติการ เพื่อให้แต่ละฉบับทำหน้าที่ของตนเองอย่างชัดเจน

สำหรับกฎหมายแม่บท ควรมีสาระสำคัญ 7 ประการ ได้แก่ ปรัชญา เจตนารมณ์ และสิทธิทางการศึกษาของประชาชน, นิยามและมาตรฐานกลางที่ทุกระดับใช้ร่วมกัน, กลไกบูรณาการข้ามกระทรวง, ระบบข้อมูลและมาตรฐานข้อมูลกลาง, หลักการทางการคลังเพื่อการศึกษา, การประเมินระบบโดยองค์กรอิสระและการรายงานต่อรัฐสภา รวมถึงบทบัญญัติที่เชื่อมต่อระหว่างกฎหมายแม่บทกับกฎหมายระดับปฏิบัติการ

ขณะเดียวกัน กฎหมายแม่บทไม่ควรลงรายละเอียดเกี่ยวกับโครงสร้างกรมกอง องค์ประกอบคณะกรรมการในระดับปฏิบัติ หลักสูตร การวัดผล การบริหารงานบุคคลครู วิทยฐานะ หรือรายละเอียดเขตพื้นที่การศึกษา เพราะสิ่งเหล่านี้มีแนวโน้มเปลี่ยนแปลงเร็วกว่าหลักการระดับชาติ

ดร.ภาวิช ยังเสนอให้จัดตั้ง “คณะกรรมการนโยบายการศึกษาและการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์แห่งชาติ” หรือ “ซูเปอร์บอร์ดการศึกษา” โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน และต้องมีอำนาจเชื่อมโยงกับกระบวนการจัดสรรงบประมาณอย่างแท้จริง พร้อมเสนอให้ปรับบทบาทสำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษาเป็นองค์กรอิสระด้านการศึกษาและอนาคต ทำหน้าที่วางยุทธศาสตร์ระยะยาว กำหนดมาตรฐานกลาง ดูแลข้อมูลการศึกษา ประเมินระบบ และรายงานต่อสาธารณะ

ส่วนการศึกษาขั้นพื้นฐาน ดร.ภาวิช เสนอให้ปรับโครงสร้างการบริหารเป็น “ระบบสองเสาหลัก” (Dual-Pillar Governance) แยกระหว่างฝ่ายนโยบายและทรัพยากร ซึ่งอยู่ภายใต้รัฐบาลและกระทรวงศึกษาธิการ กับฝ่ายบริหารวิชาชีพที่มีความเป็นอิสระและทำหน้าที่ด้านมาตรฐาน หลักสูตร การประเมิน และการพัฒนาครูอย่างต่อเนื่องข้ามรัฐบาล

“หัวใจสำคัญคือการส่งอำนาจลงไปถึงโรงเรียน โดยเปลี่ยนบทบาทเขตพื้นที่การศึกษาจาก “หน่วยบังคับบัญชา” เป็น “หน่วยบริการทางวิชาการและการบริหาร” และเพิ่มความเป็นอิสระให้สถานศึกษาใน 4 มิติ ได้แก่ วิชาการ บุคลากร งบประมาณ และนวัตกรรม ควบคู่กับระบบความรับผิดชอบและการตรวจสอบที่ชัดเจน”

โดยเฉพาะเรื่องงบประมาณ ดร.ภาวิช เสนอให้เงินอุดหนุนลงตรงถึงโรงเรียน และกำหนดสูตรการจัดสรรในกฎหมาย โดยเป็นงบรายหัวที่ถ่วงน้ำหนักตามความยากจน ความห่างไกล ความต้องการพิเศษ และขนาดของโรงเรียน เพื่อลดการใช้ดุลพินิจจากส่วนกลาง ใครก็ตามที่ควบคุมการจัดสรรเงินตามดุลพินิจ คือผู้ควบคุมโรงเรียนตัวจริง ไม่ว่ามาตราว่าด้วยความเป็นอิสระจะเขียนไว้สวยงามเพียงใด

นอกจากนี้ ดร.ภาวิช ยังเสนอให้การปฏิรูปกฎหมายการศึกษาขั้นพื้นฐานเดินควบคู่ไปกับการปรับกฎหมายอีก 3 ฉบับ ได้แก่ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2546 พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. 2547 และ พ.ร.บ.สภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. 2546 เพื่อให้การกระจายอำนาจเกิดขึ้นได้จริง ไม่ใช่เพียงการเขียนหลักการไว้ในกฎหมายแม่บท ในช่วงเปลี่ยนผ่าน 2 ปีแรกเน้นการออกกฎหมาย สร้างสูตรเงินอุดหนุน และปรับเขตพื้นที่เป็นหน่วยบริการ จากนั้นในปีที่ 2-4 ขยายความเป็นอิสระตามความพร้อมของโรงเรียน โดยใช้พื้นที่นวัตกรรมการศึกษาเป็นฐานทดลอง และเข้าสู่ระบบเต็มรูปแบบในปีที่ 5 พร้อมการประเมินโดยองค์กรอิสระ

ทั้งนี้ ดร.ภาวิช เห็นว่า ก่อนที่คณะผู้ยกร่างจะเสนอหลักการต่อคณะรัฐมนตรีในเดือนตุลาคม 2569 คำถามที่สังคมควรถามไม่ใช่เพียงว่า “กฎหมายควรเขียนว่าอะไร” แต่ต้องถามให้ชัดว่า ประเทศไทยควรมีกฎหมายการศึกษากี่ฉบับ และกฎหมายแต่ละฉบับควรทำหน้าที่อะไร รวมถึงกฎหมายใหม่จะสามารถเป็นเครื่องมือพัฒนาทุนมนุษย์ไทยให้มีคุณภาพและพร้อมเป็นประชากรโลกในศตวรรษที่ 21 ได้จริงหรือไม่

“หากยังเลือกกฎหมายฉบับเดียวเหมือนเดิม อีกสิบปีข้างหน้าก็อาจมีคนเขียนบทความชุดนี้ขึ้นมาใหม่ ด้วยตัวเลข พ.ศ. และข้อโต้แย้งชุดเดิม แต่หากประเทศไทยเลือกกฎหมายแม่บทที่ทนทาน และกฎหมายระดับปฏิบัติการที่คล่องตัว เราอาจได้สิ่งที่ไม่เคยมีมาตลอดหนึ่งชั่วอายุคน นั่นคือกฎหมายการศึกษาแห่งชาติที่พูดแทนคนทั้งชาติได้จริง และกฎหมายการศึกษาขั้นพื้นฐานที่เดินไปถึงห้องเรียนได้จริง” ดร.ภาวิช กล่าว