วิกฤติมลพิษฝุ่นควันทางภาคเหนือเข้าสู่การพิจารณาระดับคณะรัฐมนตรีเป็นครั้งแรกเมื่อปี 2550 สมัยรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ จากนั้นก็เป็นเรื่องที่ต้องเสนอเข้าสู่ ครม. เป็นประจำทุก จนกระทั่งปีนี้ครบ 20 ปี และกำลังจะก้าวสู่ทศวรรษที่ 3 ในปี 2570 ที่จะถึงนี้
ตลอด 20 ปีที่ผ่านมา ไม่ได้สูญเปล่า แต่ก็ไปไม่ถึงไหน เพราะสภาพปัญหายังดำรงอยู่ กลายเป็นวัฏจักรพอเข้าปลายปีความกดอากาศสูงแผ่ลง กรุงเทพฯ และปริมณฑลจะเริ่มแดง จากนั้นพอเริ่มเข้าฤดูแล้ง ภาคอีสานภาคเหนือก็จะเผชิญมลพิษอากาศ อีสานมีลมแรง นานๆ จะแดง แต่เมื่อสภาวะอากาศเป็นใจให้กับฝุ่น บางพื้นที่มีค่าฝุ่นสูงถึงกว่า 200-300 ไมโครกรัม/ลบ.ม. อันเป็นระดับอันตรายมาก เช่น จังหวัดบึงกาฬ และ หนองคาย ช่วงก่อนสงกรานต์มีไฟป่าพื้นที่ใกล้เคียง ค่าอากาศในเมืองเข้าขั้นวิกฤติ
ภาคเหนือ ปัญหามลพิษฝุ่นควันหนักทุกปี ยากที่จะจัดการ
ภาคเหนือเป็นพื้นที่เผชิญมลพิษฝุ่นควันหนักที่สุด ทั้งความยาวนานต่อเนื่องและระดับความเข้มข้นมลพิษ ปีนี้ไฟป่าระหว่างวันมากเป็นพิเศษทำสถิติใหม่ จุดความร้อนของไทยขึ้นไปถึง 5,000 จุด มีอยู่วันหนึ่งที่เชียงใหม่เกิดจุดความร้อนวันเดียวเกิน 1,000 จุด ทั้งๆ ที่แค่ระดับ 100 จุดก็แทบจะเต็มกำลังอยู่แล้ว
ไฟในป่าเป็นสาเหตุหลัก Main Factor ที่ยากจะเข้าไปจัดการป้องกัน ด้วยกำลังพลที่มีน้อยเทียบกับพื้นที่กว้างใหญ่ โครงสร้างการจัดการเชิงนโยบายที่ไม่เป็นเอกภาพ ขณะที่สังคมก็มีการถกเถียงกันถึงสาเหตุ ลามไปเรื่องกลุ่มชาติพันธุ์ เรื่องเห็ด เรื่องสิทธิทำกิน และแนวคิดการใช้ไฟในป่า เกิดความขัดแย้งในสังคมพร้อมๆ กับไฟไหม้ลาม
ต้องยอมรับความจริงว่า แม้ประเทศไทยเราเผชิญปัญหานี้มา 20 ปี แต่กระบวนทัศน์ แนวทาง มาตรการเพื่อจะออกจากปัญหามลพิษฝุ่นควันยังไม่ตกผลึกเป็นเอกภาพ แต่ละปีมีแผนมาตรการเข้า ครม. จัดทำโดยกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติฯ ผ่านคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ แต่เมื่อเข้า ครม. หน่วยงานกระทรวงทบวงอื่นไม่ได้ให้ความสำคัญเอามาเป็นแนวทาง ต่างก็ใช้แนวของตนเอง ไม่ว่า กระทรวงเกษตรฯ หรือมหาดไทย
มีหลายมาตรการแก้ไข แต่ต่างคนต่างทำ ขาดเอกภาพ ไม่บูรณาการร่วมกัน
แค่เรื่อง "ห้ามเผาเด็ดขาด" ประเด็นนี้ประเด็นเดียว ก็ชัดเจนว่าต่างก็มองไปคนละทาง ตีความ และแปรเป็นมาตรการระดับพื้นที่แตกต่างกันไป เช่น บางจังหวัดประกาศห้ามเด็ดขาดเป็นช่วงเวลา แล้วเปิดให้ประชาชน "ชิงเผา" ได้นอกห้วงเวลานั้น ขนาดที่ทำตารางโซนการเผาแต่ละตำบลไม่ให้ทับซ้อนกัน และสั่งให้เผาหลบดาวเทียม หลีกเลี่ยงปัญหาสถิติที่ส่วนกลางไม่พอใจ
บางจังหวัดห้ามเฉพาะภาคประชาชน แต่ไม่ห้ามเจ้าหน้าที่ป่าไม้ ในป่าของรัฐสามารถชิงเผาบริหารเชื้อเพลิงได้ เป็นเหตุให้ประชาขนเข้าใจผิดว่าเจ้าหน้าที่เผาเองเพื่อเอางบ เพราะไม่มีการประชาสัมพันธ์บอกกล่าว
ส่วนเชียงใหม่ มีแนวทางเฉพาะของตนให้ใช้แอปฯ ขออนุญาตเผาล่วงหน้า แต่ก็มักจะมีคำสั่งห้ามในบางช่วงที่อากาศไม่ดี ประชาชนไม่เข้าใจ และไม่พอใจ บางปีกลายเป็นลอบจุดเผาเป็นไฟแค้น เพราะไม่พอใจเจ้าหน้าที่รัฐ สุดท้ายก็ลุกลามบานปลาย ฯลฯ
และไม่ใช่แค่ประเด็นความไม่มีเอกภาพเชิงนโยบาย การบริหารจัดการด้านอื่นก็เป็นปัญหาไม่แพ้กัน ความรวมศูนย์ของระบบราชการ พื้นที่ภารกิจแบบแท่ง ข้อจำกัดเรื่องระเบียบ เอาแค่ประเด็นดั้งเดิมที่มีปัญหายาวนานหลายปี คือการถ่ายโอน "ภารกิจดับไฟ" ของกรมป่าไม้ ให้กับ อปท. ตามกฎหมายกระจายอำนาจ ทำให้เกิดสุญญากาศไม่มีเจ้าภาพป้องกันป่าสงวน คาราคาซังอยู่หลายปี จนบัดนี้พื้นที่มีปัญหาไฟไหม้ซ้ำซากหลายแห่ง ก็ยังไม่มีเจ้าภาพที่แท้จริง ที่มีกำลัง มีงบประมาณ
ปรับความคิดและมาตรการเชิงโครงสร้าง 5 ด้าน
รูปธรรมของข้อปัญหาการบริหารจัดการที่ผ่านมา เป็นบทเรียนมากพอโดยไม่ต้องเสียเวลาถอด ARR ซ้ำอีกแล้ว บอกเราว่าถึงเวลาที่ต้องยกระดับ ปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์ รูปแบบ วิธีการ มาตรการแบบใหม่เพื่ออุดช่องว่างเดิม เป็นแนวทางที่ปฏิบัติการได้จริง Practical Operational Framework ที่ต้องรีบดำเนินการภายในเวลา 8 เดือนนับจากนี้ เพราะพยากรณ์ว่า ปีหน้าจะเป็นปีแล้งจัด มีโอกาสที่อยู่ระดับ Strong El Niño
ผู้เขียนในฐานะผู้ติดตามและศึกษาปัญหานี้มา เป็นภาคประชาสังคมได้รับเชิญเข้าร่วมประชุมแก้ปัญหาต่อเนื่องจากหน่วยงานทุกระดับ ขอเสนอแนวทางยกระดับ/ ปรับ / แก้ / เสริม ในเชิงนโยบาย ด้วยแนวทางแก้เชิงโครงสร้าง 5 ด้านพร้อมกัน ดังนี้
หนึ่ง : โครงสร้างความคิด
อนุญาตไฟดำเนินชีวิต และไฟภารกิจจำเป็น ภายใต้กติกากำกับ ควบคุมผลกระทบ เช่นเดียวกับอนุญาตให้รถดีเซลยังวิ่งบนถนน โรงงานยังดำเนินกิจการ แนวคิดที่ชัดเจนก่อเกิดนโยบายมาตรการที่ชัดเจนและเป็นเอกภาพ มีไฟที่ได้รับอนุญาตภายใต้การควบคุม ใช้แนวคิดเชิงเศรษฐศาสตร์ ประยุกต์ใช้เพื่อจูงใจ บังคับและลงโทษ carrot and stick ยกตัวอย่างเช่น
กำหนดโซนให้ชุมชนท้องถิ่นที่มีแผนใช้ประโยชน์จากไฟและทรัพยากรในป่าเป็นเจ้าของสิทธินั้น แต่ห้ามคนนอก พร้อมๆ กันก็มีกติกาลงโทษเชิงเศรษฐศาสตร์ที่ต้องปิดป่า และปรับเงิน กรณีที่ไม่เป็นไปตามข้อตกลง การปิดป่าเป็นมาตรการลงโทษที่มีผลแตกต่างจากบทลงโทษทางอาญา
สอง : โครงสร้างแหล่งกำเนิดพื้นฐาน
ปัญหามลพิษฝุ่นควันเป็นผลผลิตของกิจกรรมสังคม ต้องให้มีหน่วยพื้นฐานแหล่งกำเนิดมาร่วมในกระบวนการแก้ปัญหาเสมอ เช่น การแก้ปัญหาอ้อยน้ำตาล ต้องมีชาวไร่อ้อยอยู่ในภาคี การเผาภาคเกษตร การเผาในป่าโดยเจ้าหน้าที่ หรือชาวบ้านผู้ใช้ไฟในป่า อยู่ในกระบวนการออกแบบและมาตรการแก้ปัญหา ตั้งแต่ระดับพื้นที่ตำบลขึ้นมา ภายใต้วัตถุประสงค์เพื่ออากาศสะอาดเป็นเป้าหมายร่วม
สาม : โครงสร้างเจ้าภาพผู้รับผิดชอบ
ทุกพื้นที่ต้องมีเจ้าภาพที่มีกำลังศักยภาพจริง กรมป่าไม้ ไม่ได้ดูแลป่าสงวนที่เป็นพื้นที่ปัญหาหลัก เพราะการถ่ายโอนภารกิจ กรมทางหลวง ไม่ได้ตั้งงบประมาณดูพื้นที่ป่าสองข้างทาง หน่วยงานที่รับมอบพื้นที่ป่า อาทิ ออป. หรือหน่วยราชการอื่น ต้องมีบทบาทและตั้งงบประมาณป้องกันพื้นที่ตน
สี่ : โครงสร้างท้องที่ท้องถิ่นส่วนล่างที่ขาดหายไป
สิ่งที่ขาดหายไปในขบวนการแก้ปัญหาของรัฐตลอดหลายปีที่ผ่านมา คือ บทบาทและภารกิจที่ชัดเจนของ ชุมชน-ท้องที่-ท้องถิ่น ที่ต่อไปควรต้องเป็นแกนหลักของพื้นที่นั้นๆ ไม่ใช่การจัดองค์กรและงบประมาณแบบเฉพาะกิจเผชิญเหตุเป็นฤดูกาล และใช้งานท้องที่ท้องถิ่นแบบไม่มีแบบแผน เช่น ให้ไปเฝ้าไฟ สั่งให้เอารถน้ำฉีด ฯลฯ
ปัญหาส่วนนี้ยากกว่าเรื่องอื่น ตรงที่มีกฎระเบียบราชการต้องแก้ไข เพื่อให้ อปท. มีภารกิจหน้าที่ชัดเจนสอดคล้องกับสภาพเป็นจริง และที่สำคัญคือแหล่งงบประมาณ
ห้า : โครงสร้างอำนวยการบูรณาการ
ด้วยปัญหานี้ซับซ้อนหลากหลายและกว้างขวาง เงื่อนไขข้อจำกัดทางวัฒนธรรมของระบบราชการต้องอาศัยพลังการบูรณาการสูงมาก ฝุ่นควันของแต่ละแอ่งภูมิศาสตร์ลม Airshed ข้ามพรมแดนจังหวัดและมีผลถึงกัน การออกแบบมาตรการเชิงนโยบายในภาพใหญ่ เช่น กำหนดการห้ามเผาให้สอดคล้องกัน การกำหนดพื้นที่ชิงเผาให้สอดคล้องกับศักยภาพระบายอากาศ Loading Capacity ของแต่ละช่วงเวลา มีองค์กรที่ปรึกษาทางวิชาการ นอกเหนือจากงานบูรณาการเครื่องจักรกลที่มีอยู่เดิม
การแก้ปัญหาฝุ่นควันเป็นภารกิจใหญ่ระดับอนุภูมิภาค ที่ต้องสอดประสานกันของการอำนวยการภาพใหญ่ กับ กลไกพื้นที่ในภาพเล็ก ตามแนวคิด Think Globally, Act Locally
ดังนั้น ผู้บริหารระดับสูง เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัด หัวหน้าหน่วยที่ย้ายมาใหม่ ควรต้องผ่านหลักสูตรฝุ่นไฟและภูมิศาสตร์แอ่งเพื่อรับมือมลพิษ เพื่อให้เข้าใจว่าอากาศของแต่ละแอ่งมีศักยภาพสามารถระบายได้ และก็มีขีดจำกัดที่ระดับใด เพื่อสนับสนุนการตัดสินใจ
พร้อมๆ กันนั้น ก็ต้องส่งเสริมยกระดับศักยภาพชุมชนท้องถิ่นท้องที่ ให้เป็นแกนปฏิบัติการแก้ปัญหาระดับพื้นที่ ออกแบบวางแผนขึ้นมาจากชุมชนในช่วงก่อนเผชิญเหตุ นี่เป็นส่วนที่ขาดหายไป รัฐมีหน้าที่ต้องอุดหนุนเพิ่มเติม ทั้งทรัพยากรความรู้ และงบประมาณ ให้มีขึ้นโดยเร็ว
สู่พาราไดม์ใหม่ รับทศวรรษใหม่
แนวคิดที่เสนอมา 5 ประการข้างต้นเป็นข้อเสนอ อาจจะเป็นสารตั้งต้น หรือการจุดประกายให้เกิดการขยายผลต่ออย่างไรก็แล้วแต่ ที่สุดปัญหานี้ต้องมีการยกระดับการแก้ไข ต้องมีการทบทวนแนวคิด ทบทวนการจัดองค์กร ภารกิจหน้าที่วิธีการใหม่ทั้งหมด เพราะสองทศวรรษที่ผ่านมา ประเทศไทยยังก้าวไม่พ้นวังวนฝุ่นและไฟ ยังมีผลกระทบกว้างขวางต่อผู้คน เศรษฐกิจ และสังคมทุกปี
เราควรต้องมีแนวคิดและชุดแนวทางใหม่ที่เปลี่ยนโฉมจากรูปแบบเดิม อาจจะเรียกว่า พาราไดม์ใหม่ของการแก้วิกฤติฝุ่นไฟ รับกับการก้าวสู่ทศวรรษที่ 3 เวลายี่สิบปียาวนานมาก ย้อนหลังไปทารกเพิ่งเกิดคนหนึ่งเติบโตมาท่ามกลางฝุ่นควันทุกปีๆ จนกระทั่งทารกคนนั้นบรรลุนิติภาวะ สามารถมีบุตรของตนเองได้ แต่ปัญหายังเหมือนเดิม
ต้องไม่รออีกแล้ว ถึงเวลาต้องปรับ-ต้องเปลี่ยน-ต้องอุดรู-ต้องยกระดับ ทันที !
..........................................
เขียนโดย บัณรส บัวคลี่ คอลัมน์จุดประกายความคิด กรุงเทพธุรกิจ