ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาด: ยกระดับสิทธิ์และธรรมาภิบาล แต่บูรณาการจัดการยังน่าสงสัย

ร่าง พ.ร.บ.บริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด ผ่านกรรมาธิการวิสามัญแปรญัตติ อยู่ระหว่างเปิดรับฟังความคิดเห็นสาธารณะออนไลน์ ระหว่าง 25 ก.ค.- 8 ส.ค. 2568 จากนั้นจะเข้าสู่การลงมติของสภาผู้แทนราษฎร กฎหมายฉบับนี้แตกต่างจากกฎหมายอื่นตรงที่มีร่างต่างๆ 7 ฉบับ ผ่านมติรับหลักการด้วยเสียงเอกฉันท์ทั้งฝ่ายค้านฝ่านรัฐบาล 

ที่จริงสมควรไม่มีปัญหาในแง่ความเห็นพ้อง (เพราะผ่านวาระแรกเอกฉันท์ รัฐบาลก็รับร่างฝ่ายค้านด้วย)

แต่ในทางปฏิบัติไม่แน่จะมีปัญหา !

ทั้งปัญหาของขั้วการเมือง ทั้งปัญหาด้านเนื้อหาสาระของร่างที่ผ่านการ “ยำใหญ่” เปลี่ยนโฉมจากร่างเดิมของแต่ละพรรคการเมืองไม่น้อย ประเด็นสำคัญที่สุดคือ การแก้ปัญหาวิกฤติมลพิษอากาศจากฝุ่นควัน มีความซับซ้อนและต้องอาศัยการบูรณาการที่กฎหมายนี้ พยายามนำเครื่องมือและแนวคิดใหม่ใส่ลงไป เช่นมีกองทุนที่เรียกเก็บเงินจากผู้ปล่อยมลพิษ แน่นอนย่อมมีผู้ไม่พอใจ

ภาพจาก: parliament.go.th

กฎหมายฉบับนี้มีทั้งสิ้น 104 มาตรา มีเนื้อหามากเพราะมีบทบัญญัติครอบคลุมแหล่งกำเนิด 6 หมวดใหญ่ แถมยังมีโครงสร้างคณะกรรมการชุดต่างๆ เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ และกองทุน

กฎหมายนี้เป็นคาดหวังของผู้ประสบปัญหาวิกฤติมลพิษฝุ่นควันซึ่งเกิดมายาวนานเกือบสองทศวรรษแล้ว ประเด็นคำถามที่งอกจากความคาดหวังก็คือ บทบัญญัติและเนื้อหาสาระของร่างกฎหมายนี้ จะช่วยแก้วิกฤติยาวนานนี้ได้จริงหรือไม่ แค่ไหน อย่างไร  มีจุดเด่นตรงไหน และยังมีจุดอ่อนหรือข้อน่ากังวลตรงไหน

ในสายตาของผู้เขียน ร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ มีเนื้อหาที่ดีพอจะยกระดับการแก้ปัญหาได้ในภาพใหญ่ ข้อดีมีมาก ..แต่ก็ใช่ว่าจะไร้ซึ่งข้ออ่อนที่น่ากังวลอยู่ในนั้นเลย

สิ่งที่จะนำเสนอต่อไปนี้ เป็นความเห็นเชิงวิพากษ์จากมุมมองของผู้เขียน เพื่อให้เหมาะสมกับพื้นที่หน้ากระดาษ ขอนำเสนอเพียงสามประเด็น ที่เห็นว่าจะเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญในภาคปฏิบัติ  หากมีแล้วดีก็จะดียิ่งไปเลย ในทางกลับกัน หากจุดอ่อนที่เป็นปัญหาสำคัญ ถ้าประเด็นไหนยังขาดอยู่ ไม่ได้บัญญัติรองรับไว้ ก็จะเป็นอุปสรรคฉุดรั้งการแก้ปัญหาต่อไป

ภาพจาก: parliament.go.th

ข้อดี : สิทธิ

บทบัญญัติของกฎหมายนี้ที่เพิ่มรายละเอียดการรับรองสิทธิในอากาศให้กับทั้งบุคคล ชุมชน และประชาชน เป็นจุดเด่นที่จะช่วยยกระดับความเอาจริงเอาจัง การเพิ่มความคุ้มครองให้กลุ่มเสี่ยงได้เข้ารับการพยาบาลที่เหมาะสม ตลอดจนปัญหาธรรมาภิบาลการเปิดข้อมูลต่อสาธารณะ ซึ่งเป็นจุดอ่อนของธรรมเนียมปฏิบัติของระบบราชการไทยมาโดยตลอด

มลพิษฝุ่นควันเกิดจากภาคการผลิตและกิจกรรมใหญ่ๆ ของสังคม ที่มักไม่ค่อยมีการเปิดเผยข้อมูลออกสู่ภายนอกมากนัก เช่น วงการอ้อยน้ำตาลที่เพิ่งจะมีฤดูผลิต 2568 ที่ผ่านมานี้เอง ที่รัฐมนตรีเอาจริงต่อปัญหาการเผาอ้อยเข้าโรงงาน เพิ่งมีการเปิดข้อมูลสัดส่วนอ้อยไฟไหม้พร้อมรายชื่อโรงงานให้สาธารณะทราบ

ปัญหาการปกปิดข้อมูล ถูกกำหนดโดยกฎหมายนี้ทั้งถือเป็นสิทธิ์ต้องได้รู้ของฝ่ายประชาชน และยังกำหนดเป็นหน้าที่ของรัฐที่ต้องเปิดให้รู้ และเปิดให้มีส่วนร่วม 

ตัวอย่างที่ชัดเจนที่สุด ในอดีตปฏิบัติการชิงเผา(บริหารเชื้อเพลิง) ในป่าของหน่วยงานรัฐ ทั้งป่าสงวน ป่าอนุรักษ์ ส่วนใหญ่มักจะไม่เปิดเผยบอกกล่าวประชาชนหรือกระทั่งหน่วยงานอื่น กฎหมายนี้กำหนดว่า ให้เปิดเผยข้อมูลการดำเนินการใดของรัฐหรือที่รัฐจะอนุญาตให้ผู้ใดดำเนินการ ที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพอากาศ

ข้ออ่อน : พื้นที่เกษตรในป่า

กฎหมายนี้ (มาตรา4) นิยามแหล่งกำเนิดภาคเกษตรกรรมครอบคลุมพื้นที่มีวัตถุประสงค์เพื่อการเกษตร ทั้งในที่เอกสารสิทธิ์ และพื้นที่เกษตรกรรมในที่ดินของรัฐ แปลว่า การเกษตรที่รัฐถือว่าเป็นพื้นที่ป่าอนุรักษ์ปัจจุบันมีราว 4 ล้านไร่ก็รวมในนิยามพื้นที่เกษตรด้วย

พื้นที่ดังกล่าวเป็นแหล่งกำเนิดใหญ่แหล่งหนึ่ง โดยเฉพาะในภาคเหนือ กรมอุทยานฯ มีการกันพื้นที่ดังกล่าวตามมาตรา 64 และ 121 ตาม พ.ร.บ.อุทยานฯและพ.ร.บ.เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ที่ผ่านมาฝ่ายป่าไม้ควบคุมให้ทยอยเผา หรือจัดการการเผาที่เหมาะสม ได้ดีบ้าง ไม่ได้บ้างก็มี

ขณะที่เจตนาของกฎหมายนี้ อยากให้เกิดมีบูรณาการแก้ไขมลพิษภาคเกษตร ถามว่า ใครหน่วยใดงบประมาณใดจะเข้าไปจัดการ

เพราะเมื่อลงรายละเอียดในเนื้อหาของกฎหมายอากาศสะอาด ว่าด้วยกลไกการแก้ปัญหาจากแหล่งกำเนิดภาคเกษตร (มาตรา 50) กลับไม่มีเนื้อหาใดๆ ที่กล่าวถึงแหล่งกำเนิดการเกษตรในป่า

การเกษตรในป่ามีลักษณะเฉพาะที่แปลกแยกไปจากพื้นที่เกษตรปกติ ระบบราชการและกฎหมายเดิม ไม่เอื้อให้หน่วยราชการอื่นเข้าไปดำเนินการแก้ปัญหาในแปลงเกษตรในป่า เช่น เมื่องบอุดหนุนการไถกลบ กระทรวงเกษตรจะมีสนับสนุนให้แค่แปลงเกษตรที่มีเอกสารสิทธิ์เท่านั้น

แปลงเกษตรในป่าต้องการอำนาจบูรณาการจากหลายฝ่ายเข้าไปจัดการ ยกระดับการผลิตเพื่อไปสู่เป้าหมายปลอดการเผา แต่ติดปัญหากฎระเบียบกฎหมายเป็นอุปสรรค ที่จริงแล้วกฎหมายอากาศสะอาดควรจะต้องปลดล็อกอุปสรรคดังกล่าว เพื่อให้กลไกบูรณาการเข้าไปจัดการแหล่งกำเนิดในป่าได้

ข้อน่ากังวล : นายก อบจ.ในฐานะประธานคณะกรรมการอากาศสะอาดจังหวัด 

ประเด็นนี้ทราบว่ามีการถกเถียงในคณะกรรมาธิการพอสมควร ก่อนจะออกมาให้ นายก อบจ. เป็นประธานคณะกรรมการอากาศสะอาดจังหวัด (มาตรา24) แทนผู้ว่าราชการจังหวัดในร่างเดิมขั้นรับหลักการ แนวความคิดนี้ คือมอบบทบาทและกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองท้องถิ่นเพื่อที่จะมีเวลายาว ๆ ตลอดทั้งปี ในการแก้ปัญหาแทนผู้ว่าราชการจังหวัดที่อาจโยกย้ายไปมา โดยเขียนกำกับเพิ่ม(มาตรา 24/1) ให้ชัดเจนว่า คณะกรรมการอากาศสะอาดจังหวัดอยู่ภายใต้การกำกับของผู้ว่าราชการอีกชั้นหนึ่ง

คณะกรรมการอากาศสะอาดจังหวัดเป็นกลไกที่สำคัญมากของการแก้ปัญหาในพื้นที่ เพราะจะเป็นผู้จัดทำแผนปฏิบัติการบูรณาการ และใช้งบประมาณแบบบูรณาการจากแหล่งต่างๆ อำนวยการให้แผนปฏิบัติได้ผล (มาตรา 37/8)

ประเด็นที่น่ากังวลก็คือ ขั้นตอนและบทบาทหน้าที่การบูรณาการแก้ปัญหาระดับพื้นที่ภาคปฏิบัติ ระหว่าง นายก อบจ. ในฐานะประธานคณะกรรมการอากาศจังหวัด กับ ผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งจะต้องเป็นผู้บัญชาการเหตุการณ์แบบซิงเกิ้ลคอมมานด์ตาม พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย

เพราะเมื่อถึงเวลาเผชิญเหตุ ผู้ที่มีอำนาจตามกฎหมายจริงและมีน้ำหนักในการบัญชาการหน่วยงาน อำเภอ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน นายกองค์การบริหารส่วนท้องถิ่นก็ยังเป็นผู้ว่าฯมหาดไทย ภารกิจของนายก อบจ. ดูเหมือนจะหนักไปทางการเตรียมการและประสานงานต่างๆ ระหว่างปี รวมถึงการยกระดับเปลี่ยนแปลงวิธีการผลิตแบบเดิมสู่แบบใหม่ (ถ้ามี)

แผนปฏิบัติการจังหวัดควรจะเป็นเครื่องมือกลไกการแก้ปัญหาระดับพื้นที่ ซึ่งในทางปฏิบัติ ผู้ว่าฯ เป็นผู้คุมงบจังหวัด (งบแอเรีย) ระบบงบประมาณของไทยที่ลงสู่จังหวัดมาจากหลายแหล่ง งบประมาณตามภารกิจ งบประมาณรายจ่ายบูรณาการ งบประมาณจังหวัด งบประมาณเพื่อขับเคลื่อนแผนพัฒนากลุ่มจังหวัด งบประมาณภายใต้แผนงานยุทธศาสตร์ส่งเสริมการกระจายอำนาจ ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือเงินทดรองราชการกรณีฉุกเฉิน ฯลฯ 

หากให้ นายก อบจ. นั่งหัวโต๊ะเพื่อจัดทำแผนปฏิบัติการแบบบูรณาการที่ว่า ก็เท่ากับว่า คณะกรรมการอากาศจังหวัดไม่ได้มีอำนาจในตัวเอง ที่สุดก็ต้องเอาแผนไปกางต่อรองกับจังหวัด ถึงแม้กฎหมายจะเขียนให้คณะกรรมการนโยบายระดับชาติอำนวยการให้ได้งบประมาณเพียงพอก็จริง แต่เส้นทางดูจะยอกย้อนไปไกล ที่สุดก็ต้องกลับมายังศาลากลางอยู่ดี

คำถามต่อไป เมื่อถึงระยะเผชิญเหตุ ใครจะทำหน้าที่บัญชาการเหตุการณ์ในพื้นที่จังหวัด? ระหว่างนายก อบจ.ประธานกรรมการอากาศจังหวัด กับ ผู้ว่าฯซิงเกิ้ลคอมมานด์ มีอำนาจตาม พ.ร.บ. ปภ. เพื่อเผชิญเหตุ และใช้งบประมาณต่างๆ ตามช่องทางที่กำหนดไว้ในแผนชาติ ???

การออกแบบให้นายก อบจ. นั่งประธานคณะกรรมการอากาศสะอาดจังหวัด มีหน้าที่จัดทำแผนปฏิบัติที่บูรณาการงบประมาณจากทุกแหล่ง และอำนวยการให้การแก้ระดับจังหวัดเดินหน้าตามแผน เป็นข้อท้าทายใหม่ที่กฎหมายอากาศสะอาดเขียนไว้ เชื่อว่าจากนี้คงจะมีข้อถกเถียงคำถามและข้อปัญหาอุปสรรคตามมา

 

 

..........................................

เขียนโดย บัณรส บัวคลี่ คอลัมน์จุดประกายความคิด กรุงเทพธุรกิจ