กองทุนประกันสังคม ถือเป็นเสาหลักสำคัญที่สร้างความมั่นคงในชีวิตให้แก่ลูกจ้างและแรงงานไทยมาอย่างยาวนานกว่าสามทศวรรษ มีเงินลงทุนสะสมรวม 2.85 ล้านล้านบาท หากเปรียบเทียบกับงบประมาณประเทศปี 2568 ที่มีประมาณ 3.7 ล้านล้านบาท จะเห็นได้ชัดว่ากองทุนนี้มีขนาดใหญ่อย่างยิ่ง
ตลอดระยะเวลากว่า 3 ทศวรรษที่ผ่านมา ข้อเสนอในการนำ สำนักงานประกันสังคม (สปส.) ออกนอกระบบราชการ เป็นหนึ่งในประเด็นที่ถูกหยิบยกมาถกเถียงอย่างเผ็ดร้อนและยาวนานที่สุดในวงการแรงงานไทย แต่ความพยายามปฏิรูปโครงสร้างการบริหารจัดการกองทุนขนาดใหญ่นี้ ยังไม่เคยประสบความสำเร็จอย่างเป็นรูปธรรมแม้จะผ่านการนำเสนอมาหลายรัฐบาล
ที่ผ่านมามีการสะท้อนข้อดีและข้อเสียผ่านมุมมองของตัวแทนผู้ประกันตน ฝ่ายนายจ้าง และนักการเมือง ถึงความจำเป็นและผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น หากกองทุนที่ดูแลคนกว่า 24 ล้านคนต้องโบกมือลาระบบราชการ
ขาดความยืดหยุ่น-การเมืองแทรกแซงได้ง่าย
มูลเหตุสำคัญที่นำไปสู่ข้อเสนอการนำสำนักงานประกันสังคม (สปส.) ออกนอกระบบราชการ มาจากข้อจำกัดที่สะสมมานานภายใต้โครงสร้างราชการแบบดั้งเดิม โดยปัจจุบัน สปส. มีสถานะเป็นส่วนราชการระดับกรมภายใต้กระทรวงแรงงาน ทำให้การบริหารจัดการต้องขึ้นตรงกับระเบียบราชการที่ขาดความยืดหยุ่นและอาจจะมีการแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองได้ง่าย
รวมถึง การที่ตำแหน่งบริหารระดับสูงมักเป็นข้าราชการที่หมุนเวียนเปลี่ยนผ่านทุก 3 - 6 เดือน จึงขาดความต่อเนื่องในการดำเนินนโยบายระยะยาว และกระบวนการตัดสินใจลงทุนกลายเป็นอีกประเด็นที่ถูกตั้งคำถาม เนื่องจากที่ผ่านมาผลตอบแทนจากการลงทุนเฉลี่ยย้อนหลังอยู่ในระดับเพียงประมาณ 2-3 % ต่อปี ถือว่าน้อยมากเมื่อเทียบกับขนาดของกองทุน
ปลดล็อกด้านบุคลากร
หากประกันสังคมออกนอกระบบราชการ สิ่งแรกที่จะเกิดขึ้น คือ การปลดล็อกด้านบุคลากร จากตอนนี้ สปส. เผชิญกับ วิกฤติการขาดแคลนผู้เชี่ยวชาญ เฉพาะด้าน เช่น นักคณิตศาสตร์ประกันภัยที่มีน้อยเมื่อเทียบกับการดูแลเงินราว 2.8 ล้านล้านบาท
สาเหตุหลักมาจาก เพดานเงินเดือนระบบราชการ ที่ไม่สามารถดึงดูดหรือรักษาคนเก่งไว้ได้ ทำให้ผู้เชี่ยวชาญด้านการลงทุน มักถูกดึงตัวไปทำงานในภาคเอกชน ขณะที่บริษัทประกันเอกชนทั่วไปอาจมีนักคณิตศาสตร์ประกันภัยนับร้อยคน
การออกนอกระบบจะช่วยให้องค์กรสามารถสรรหา CEO และนักลงทุนมืออาชีพที่มีประสบการณ์ในการบริหารกองทุนขนาดใหญ่เข้ามาทำงานได้จริง ซึ่งจะช่วยยกระดับศักยภาพในการสร้างกำไรและนำไปสู่การเพิ่มสิทธิประโยชน์ให้กับผู้ประกันตนได้มากขึ้นในระยะยาว
มีการประเมินว่า กองทุนมีโอกาสสร้างผลตอบแทนได้ถึง 6-8 %ต่อปี ซึ่งทุก 1 % ของผลตอบแทนที่เพิ่มขึ้น หมายถึงเม็ดเงินที่งอกเงยขึ้นมาอีกกว่า 2 หมื่นล้านบาทต่อปี ซึ่งสามารถนำกลับมาเพิ่มสิทธิประโยชน์ให้กับผู้ประกันตนได้โดยไม่ต้องพึ่งพาการปรับเพิ่มเงินสมทบเพียงอย่างเดียว
เพิ่มสิทธิประโยชน์ได้รวดเร็วขึ้น
การออกนอกระบบราชการ ยังจะเอื้อให้เกิด การปฏิรูปโครงสร้างคณะกรรมการ (บอร์ด) ให้มาจากการเลือกตั้งของผู้ประกันตนและนายจ้าง 100 % ทำให้เสียงผู้มีส่วนได้เสียมีผลต่อการกำหนดทิศทางองค์กรอย่างแท้จริง และมีอำนาจแต่งตั้ง CEO
ภายใต้โครงสร้างนี้ จะทำให้ข้อมูลการบริหารงาน บันทึกการประชุมบอร์ด และรายละเอียดการลงทุน ถูกเปิดเผยต่อสาธารณะอย่างเป็นระบบและตรวจสอบได้ เพื่อป้องกันปัญหาการลงทุนตามใบสั่งหรือการใช้งบประมาณที่ไร้ประสิทธิภาพ
ที่สำคัญ ความคล่องตัวยังจะช่วยให้การปรับเพิ่มสิทธิประโยชน์ เช่น ค่าคลอดบุตร สงเคราะห์บุตร หรือสิทธิทำฟัน สามารถทำได้รวดเร็วกว่าเดิม ไม่ต้องรอผ่านขั้นตอนราชการที่ซับซ้อนและกินเวลานานหลายปี
กังวลขาดกลไกตรวจสอบที่รัดกุม
อีกด้านหนึ่งความกังวลเกี่ยวกับการออกจากระบบราชการก็มีน้ำหนักไม่แพ้กัน โดยเฉพาะประเด็นเรื่อง “ธรรมาภิบาลและการขาดกลไกตรวจสอบที่รัดกุม” ฝ่ายที่เห็นด้วยกับระบบเดิมมองว่าระบบราชการมีหน่วยงานกลาง เช่น กรมบัญชีกลาง สำนักงบประมาณ และกระทรวงการคลัง คอยทำหน้าที่ท้วงติงและกำกับดูแลความเสี่ยงมาโดยตลอด 30 ปี ซึ่งการให้อำนาจบริหารจัดการเงินจำนวนมหาศาลแก่บอร์ดหรือ CEO หากไม่มีกรอบการทำงานที่ชัดเจน ไม่มีระบบการตรวจสอบที่เข้มแข็งพอ อาจนำไปสู่ปัญหาด้านธรรมาภิบาล
“เรื่องภาระค่าใช้จ่ายในการบริหารงานที่อาจสูงขึ้น” กลายเป็นอีกหนึ่งความเสี่ยง เนื่องจากองค์กรอิสระมักมีฐานเงินเดือนบุคลากรที่สูงกว่าระบบราชการ หากออกแบบโครงสร้างไม่ดีพออาจนำไปสู่ความล้มเหลวในการบริหารจัดการ ทำให้องค์กรประสบภาวะขาดทุนได้ เนื่องจากมีค่าใช้จ่ายด้านบุคลากรสูงเกินความจำเป็นโดยไม่สร้างผลตอบแทนที่คุ้มค่า
ลดทอนหัวใจสวัสดิการสังคม
ไม่เพียงเท่านี้ ความแตกต่างเชิงโครงสร้างระหว่างกองทุนประกันสังคมกับกองทุนอื่นอย่าง กบข. ก็เป็นจุดที่ต้องพิจารณาอย่างถี่ถ้วน ในขณะที่ กบข. เป็นการบริหารจัดการเงินแบบรายบุคคล (One to One) ที่สมาชิกได้รับผลตอบแทนตามเงินที่ตนเองสะสม แต่ประกันสังคมมีลักษณะเป็น "การเฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุข" ของคนจำนวนมากถึงกว่า 24 ล้านคน การบริหารจัดการจึงมีความซับซ้อนสูงและครอบคลุมสิทธิประโยชน์ถึง 7 กรณี ไม่ใช่เพียงแค่เรื่องการลงทุนเพื่อให้ได้ผลตอบแทนเท่านั้น
การนำโมเดลองค์กรเอกชนมาใช้ที่อาจจะมีแรงจูงใจเรื่องผลประโยชน์เป็นสำคัญ จากเดิมที่เป็นการจัดสวัสดิการสาธารณะเพื่อความเป็นธรรมทางสังคม กลายเป็นการมุ่งเน้นการแสวงหาผลกำไรสูงสุดเพียงอย่างเดียว
อาจทำให้หัวใจของระบบสวัสดิการสังคมที่เน้นความมั่นคงของชีวิตเป็นหลักถูกลดทอนความสำคัญลงไปหรือไม่ ซึ่งเป็นเรื่องที่ต้องระมัดระวัง ไม่ให้กระทบผู้ประกันตนที่ยังคงเชื่อมั่นในระบบเดิมที่รัฐดูแล จนนำไปสู่การขาดความเชื่อมั่นต่อระบบประกันสังคมของประเทศ
ทั้งนี้ ฝ่ายนายจ้างบางส่วนยังคงเชื่อมั่นในระบบเดิมที่ใช้มานานกว่า 30 ปี โดยมองว่าปัญหาความไม่โปร่งใสเป็นเรื่องที่ควรแก้ไขเป็นรายกรณี และสร้างมาตรฐานจริยธรรมให้เข้มแข็งขึ้น มากกว่าการรื้อโครงสร้างทั้งหมด
ศึกษาแนวทางปฏิรูปประกันสังคม
ล่าสุด น.ส.ตรีนุช เทียนทอง รมว.แรงงาน กล่าวว่า สำนักงานประกันสังคม ตั้งมา 31 ปีแล้ว น่าจะถึงเวลาปฏิรูปให้สอดคล้องกับบริบทการเปลี่ยนแปลงของสังคม ซึ่งตนได้ให้นโยบายมาตั้งแต่แรก โดยได้มอบหมายให้ปลัดกระทรวงแรงงานดำเนินการ จัดจ้างสถาบันอุดมศึกษาที่มีความเชี่ยวชาญสูง เข้ามาศึกษาความเป็นไปได้และเสนอแนวทางในการปฏิรูประบบและโครงสร้างการบริหารการประกันสังคมของประเทศไทย
โดยมุ่งเน้นการบริหารโดยมืออาชีพ เน้นผู้ที่มีความเชี่ยวชาญเชิงลึกด้านการเงินการคลัง และมีความเข้าใจในบริบทความต้องการของผู้ประกันตนอย่างแท้จริง โดยข้อจำกัดสำคัญที่ต้องแก้ไขโดยเร็วคือ “ปัญหาเชิงระบบและโครงสร้างการบริหาร” ที่ส่งผลต่อความคล่องตัวและการดูแลผู้ประกันตน
“ความเห็นส่วนตัว คิดว่าสำนักงานประกันสังคมควรมีความเป็นอิสระและคล่องตัว เพื่อประโยชน์ของทั้งผู้ประกันตน 24 ล้านคน และนายจ้างอีกกว่า 500,000 ราย ได้มอบให้ปลัดกระทรวงแรงงานไปศึกษาโมเดลการบริหารงานที่แยกออกจากระบบราชการเดิม เช่น การปรับรูปแบบให้คล้ายคลึงกับ กบข. หรือการบริหารจัดการในลักษณะสถาบันการเงิน ที่มีความยืดหยุ่นสูง ซึ่งเป้าหมายสูงสุดเพื่อการสร้างระบบสิทธิประโยชน์ที่เหมาะสมและยั่งยืนให้กับผู้ประกันตนทุกมาตรา ”น.ส.ตรีนุชกล่าว
การนำ “ประกันสังคมออกนอกระบบราชการ” เปรียบเสมือนเหรียญสองด้านที่มีทั้งโอกาสในการยกระดับกองทุนให้เติบโตอย่างมืออาชีพ และความเสี่ยง ซึ่งไทม์ไลน์ 30 ปีของการพยายามปฏิรูปสะท้อนให้เห็นว่าปัญหาไม่ได้อยู่ที่ "ความต้องการ" แต่อยู่ที่ "รูปแบบ" ที่ลงตัวที่สุดสำหรับบริบทของประเทศไทย
การปฏิรูปที่ยั่งยืนจึงอาจไม่ใช่เพียงการ “เปลี่ยนสถานะองค์กร” เท่านั้น แต่ต้องมาพร้อมกับการปรับเปลี่ยนอื่นๆ ที่สำคัญที่สุด คือ “การสร้างระบบธรรมาภิบาล และกลไกการตรวจสอบ”