เตือนฐานะ ‘การคลังไทย’ สั่นคลอน ‘หนี้พุ่ง-โตต่ำ’ เสี่ยงถูก ‘ลดเครดิตน่าเชื่อถือ’

การที่สถาบันจัดอันดับ “ความน่าเชื่อถือ” ปรับมุมมองอันดับเครดิตของประเทศไทย จาก “มีเสถียรภาพ” (Stable Outlook) เป็น “เชิงลบ” (Negative Outlook) แม้ยังคงอันดับเครดิตที่ BBB+

แต่เหล่านี้สะท้อนภาพความกังวลต่อ “ฐานะการคลังของไทย” ที่อ่อนแอลงต่อเนื่องนับจากวิกฤติโควิด-19 ซึ่งหากประเทศไทยไม่เปลี่ยนแปลง ไม่มีแผนลดการขาดดุลการคลังอย่างเป็นรูปธรรม ท้ายที่สุดเราอาจไม่สามารถหนีพ้น จากการถูก “ปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือ” ไปได้

ล่าสุด “ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ” รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง แถลงภายหลังการประชุมคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลัง ว่า เนื่องจากประเทศไทยถูกปรับลดมุมมองจาก Stable เป็น Negative จากสถาบันจัดอันดับเครดิต (Credit Rating Agencies) ในช่วงที่ผ่านมา

ซึ่งรัฐบาลให้ความสำคัญกับวินัยการคลังเป็นอย่างมาก ภายใต้นโยบาย Quick Big Win 5 เสาหลัก 1 ฐานราก ซึ่ง “ฐานราก” นี้คือ การรักษาเสถียรภาพทางการคลังของประเทศ โดยรัฐบาลต้องการให้แผนการคลังระยะปานกลาง (MTFF) เป็นการส่งสัญญาณความมุ่งมั่นด้านวินัยการคลังที่น่าเชื่อถือผ่าน 3 แนวทางหลัก

ซึ่งแนวทางทั้งหมดนี้มีเป้าหมายร่วมกันคือ สร้างความเชื่อมั่นให้สถาบันจัดอันดับเครดิต และสาธารณชนมั่นใจว่าประเทศไทยสามารถปรับลดดุลการคลังสู่ระดับ 3% ของ GDP ภายในปี 2572 และยังสนับสนุนให้เศรษฐกิจเติบโตด้านอย่างยั่งยืน เป็นส่วนสำคัญของการวางรากฐานการเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาว

“ณัฐพร ตรีรัตน์ศิริกุล” รองกรรมการผู้จัดการ บริษัท ศูนย์วิจัยกสิกรไทย จำกัด ฉายภาพให้เห็นถึงความน่าห่วงของ “ฐานะการคลังของไทย” ที่กำลังถูกพูดถึงอย่างมากในระยะหลังนี้ หลังสถาบันจัดอันดับเริ่มปรับลดมุมมอง หรือ Outlook ของไทยลง จากฐานะการคลังที่อ่อนแอลง และได้รับผลกระทบจาก Global Demand ที่อ่อนแอลง จากการที่ “ไทยเป็นประเทศเศรษฐกิจเปิด” จึงถูกผลกระทบอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เหล่านี้ล้วนความเชื่อมโยงไปสู่ปัญหาภาคการคลัง ที่วันนี้เป็นปัญหาเฉพาะหน้าอยู่แล้ว

โดยมองว่าปัจจุบัน “พื้นที่กันชนทางการคลัง” (Fiscal space) ของไทย “ลดน้อยลง” ไม่เพียงเท่านั้นหลายสถาบันจัดอันดับยังมองว่า หลังเกิดโควิด-19 การคลังไทยอ่อนแอลง โดย “หนี้สูงขึ้น” และ “อัตราการเติบโตต่ำลง” ตัวชี้วัดที่ใช้ประเมินวินัยการเงินการคลังมี 3 ส่วนหลักที่น่ากังวล ทั้งสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ตามกรอบวินัยการเงินการคลัง ที่ต้องไม่เกิน 70% ปัจจุบันอยู่ที่ 64.8%

หากดูด้านภาระหนี้ โดยมองว่าภาระการใช้หนี้คืนที่ตั้งไว้ในงบประมาณต้องไม่เกิน 50% ของรายได้ ปัจจุบันภาระหนี้คืนอยู่ที่ 42.5% และหนี้คงค้างจากกิจกรรมกึ่งการคลัง มาตรา 28 ภายใต้พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังที่กำหนดว่ายอดหนี้คงค้างรวมจากกิจกรรมกึ่งการคลังจะต้องไม่เกิน 32% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี ปัจจุบันมียอดหนี้คงค้างรวมอยู่ที่ประมาณ 1 ล้านล้านบาท คิดเป็นราวเกือบ 30% ต่อรายจ่ายประจำปี ซึ่งภาพวันนี้ ภายใต้กรอบวินัยการคลังพบว่าตัวเลขบางตัว “พื้นที่” หรือ “รูม” กำลังเริ่มเข้าใกล้กรอบที่กำหนด

ไม่เพียงเท่านั้น หากยึดภายใต้แผนการคลังระยะปานกลางเดิม มองว่าใน 3-4 ปีข้างหน้า การขาดดุลการคลังก็ยังคงสูงกว่าระดับ 3% ซึ่งหากสถานการณ์เศรษฐกิจเติบโตดี จีดีพีขยายตัวดีกว่าปัจจุบัน หรือขยายตัวได้ 5% การขาดดุลการคลังจะค่อยๆ ลดลงเข้าสู่ระดับ 3% ได้ กรณีนี้อาจไม่ได้เป็นประเด็น

แต่หากสถานการณ์ที่เศรษฐกิจเติบโตต่ำต่อเนื่อง จีดีพีโตได้ 2-3% บวกกับภาพของการขาดดุลการคลังที่แทบไม่ได้มีการลดลง น่าห่วงว่าสถานการณ์นี้อาจเป็นปัจจัยที่นำไปสู่การทบทวนอันดับความน่าเชื่อถือได้

ในมิติของการคาดการณ์หนี้สาธารณะภายใต้สถานการณ์เติบโตต่ำ คาดว่าหนี้สาธารณะจะวิ่งเข้าสู่เพดาน 70% ภายในปี 2570 หรือในอีก 2 ปีข้างหน้า แม้การแตะระดับ 70% ไม่ใช่จุดหรือระดับที่อันตราย แต่เป็นระดับที่บ่งบอกว่า “กันชนทางการคลัง” เริ่มลดลง และกำลังเข้าสู่โซนที่ต้องระมัดระวังอย่างมาก เพราะมีความเสี่ยงจาก “ช็อค” ที่ไม่คาดคิดในอนาคต เช่น ภัยพิบัติ หรือเหตุการณ์คล้ายโควิด ที่จะต้องใช้เม็ดเงินจากภาครัฐเพิ่มขึ้น

ที่ผ่านมา กองทุนการเงินระหว่างประเทศ หรือ IMF ได้ออกมาแนะนำว่าระดับที่เหมาะสมกับบริบทของประเทศไทย ควรมีการปรับลดหนี้สาธารณะลงมาอยู่ในระดับ 60%ของจีดีพีในอีก 5 ปีข้างหน้า

“ระดับ 60% นี้จะช่วยเป็นกันชนสำหรับรายจ่ายในอนาคต เช่น ค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้องกับการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ โครงสร้างพื้นฐานและการรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ รวมถึงการรับมือกับ shocks ต่างๆ ได้”

ถามว่าทำไมประเทศไทยต้องให้ความสำคัญกับการสร้าง “กันชนทางการคลัง” เพราะยังมีภาระที่อาจมองไม่เห็นชัดเจน และเป็นภาระใหญ่ต่อภาคการคลังที่รอเราอยู่ข้างหน้า เช่น สังคมผู้สูงอายุ ที่ปี 2572 ไทยจะเข้าสู่การเป็นสังคมผู้สูงอายุแบบสมบูรณ์

โดยจะมีประชากรที่มีอายุมากกว่า 65 ปีขึ้นไปคิดเป็น 20% ของประชากรทั้งหมด เหล่านี้นำมาสู่ค่าใช้จ่ายอย่างมาก ทั้งจากระบบบำนาญและการออม ค่ารักษาพยาบาลบัตรทองหรือของข้าราชการและเบี้ยผู้สูงอายุ และคาดว่าในอีก 4 ปีข้างหน้า ค่าใช้จ่ายเหล่านี้จะเพิ่มขึ้นทะลุ 1 ล้านล้านบาทหรือมีอัตราการเติบโตเพิ่มขึ้นประมาณ 25% จากปัจจุบันค่าใช้จ่ายก้อนนี้กินส่วนแบ่งของงบประมาณรายจ่ายไปแล้วเกือบ 30%

นอกจากนี้ ยังมีภาระกึ่งการคลังบนมาตรา 28 อีกมากจากการให้สถาบันการเงินของภาครัฐดำเนินการโครงการค้ำประกันสินค้าเกษตรต่างๆที่วันนี้มียอดหนี้คงค้างที่รอการชดใช้อยู่ 8.7 แสนล้านบาท

หากรวมกับภาระทางการคลังอื่นๆ ที่อาจเกิดขึ้นมูลค่ารวมของภาระกึ่งการคลังนี้คิดเป็นประมาณ 5% ของ GDP น่าห่วงว่า หากประเทศไทย ไม่เร่งแก้ปัญหาเหล่านี้

สิ่งที่เราต้องเผชิญคือ ผลกระทบจากต้นทุนทางการเงินที่สูงขึ้น ราคาการกู้ยืมที่แพงขึ้น การออกพันธบัตรจะต้องจ่ายในราคาที่แพงขึ้น

ในมุมต่างชาติ หากประเทศไทยยังคงมีปัญหาทั้งจากความสามารถในการหารายได้และความสามารถในการชำระหนี้ของประเทศ

ต่างชาติจะเริ่มประเมินว่าไทยมีความเสี่ยงเพิ่มขึ้น ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญที่ส่งผลต่อการตัดสินใจลงทุนและการให้เครดิตในระยะข้างหน้า

• ทางรอดของภาครัฐคือ ‘การเพิ่มรายได้’

“ปริชญา ฤทธิ์สุข” นักวิจัย บริษัท ศูนย์วิจัยกสิกรไทย มองว่า การทำให้ประเทศไทยหลุดพ้นจากการถูกปรับอันดับเครดิต ไม่เพียงแต่ต้องมีแผนการคลังที่ชัดเจน ที่สะท้อนว่าไทยตื่นตัวในการลดปัญหาที่อาจเข้ามากระทบต่อภาคการคลังในระยะอันใกล้

ดังนั้น โจทย์ของภาครัฐที่ต้องเร่งทำคือ การ “เพิ่มรายได้ของรัฐบาล” เช่น ปรับเพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) ขึ้น 1% จากปัจจุบันที่ระดับ 7% คาดว่าจะเพิ่มรายได้ให้รัฐบาลประมาณ 0.5% ต่อ GDP การปรับลดเพดานรายการลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาลงประมาณ 10% อาจช่วยเพิ่มรายได้ของรัฐบาลได้ 0.3% ต่อ GDP หรือภาษีจาก Global Minimum Tax ในอัตราไม่ต่ำกว่า 15% คาดช่วยเพิ่มรายได้ 0.1%

รวมถึงการยกเลิก D-Minimis หรือการยกเลิกการยกเว้นภาษีนำเข้า และ VAT สำหรับสินค้าที่มีมูลค่าต่ำกว่า 1,500 บาท จะช่วยเพิ่มรายได้รัฐอีก 0.02% แนวทางทั้งหมดนี้จะช่วยเพิ่มรายได้รวมกันได้เกือบ 1% ของ GDP
การปรับปรุงรายได้

แต่การลดค่าใช้จ่ายดังกล่าวข้างต้น เป็นเพียงการประคองสถานการณ์ และอาจช่วยลดแรงกดดันทางการคลังได้เฉพาะหน้าเท่านั้น หากต้องการปรับลดการขาดดุลทางการคลังได้อย่างยั่งยืน สิ่งที่ต้องดำเนินการคือการขยายฐานภาษี ที่ต้องอาศัยข้อมูลที่แม่นยำมากขึ้น

ปัจจุบันกำลังแรงงานของไทยอยู่ที่ 40 ล้านคน มีผู้ที่ยื่นภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเพียง 11 ล้านคน นั่นหมายความว่ามีแรงงานที่ไม่ได้อยู่ในฐานภาษีถึง 29 ล้านคน ในกลุ่มนี้รัฐบาลมีข้อมูลรายได้อยู่ประมาณ 14 ล้านคน เนื่องจากพวกเขาเข้ารับสวัสดิการของรัฐ

กลุ่มเป้าหมายที่แท้จริงคือ 15 ล้านคน ที่รัฐบาลไม่มีข้อมูลว่ามีรายได้เท่าใด คือ กลุ่มที่ต้องยื่นภาษีแต่ไม่ได้ยื่น มีราว 8 ล้านคน สำหรับกลุ่มนี้ รัฐบาลอาจต้องใช้การบังคับใช้กฎหมายที่เข้มงวดขึ้น หรือนำระบบ Digital Tracking เข้ามาใช้เพื่อดึงพวกเขาเข้ามาอยู่ในระบบ และอีกกลุ่ม ที่ไม่ได้อยู่ในเกณฑ์ต้องยื่นแบบภาษี ที่ต้องนำพวกเขาเข้าสู่ระบบต้องทำโดยการจูงใจให้เข้ารับสวัสดิการรัฐบาล

“ลลิตา เธียรประสิทธิ์” ผู้บริหารงานวิจัย บริษัท ศูนย์วิจัยกสิกรไทย จำกัด กล่าวว่า หากดูในมุมหนี้สาธารณะของไทยเทียบต่างประเทศที่มีเรตติ้งใกล้เคียงกัน ปัจจุบันไทยอยู่ใกล้ 65% มาเลเซีย มีระดับหนี้สูงกว่าไทย แต่เครดิตเรตติ้งโดยรวมของมาเลเซียดีกว่าไทย หรือฟิลิปปินส์ หรือบัลแกเรีย ซึ่งมีระดับเรตติ้งเดียวกันกับไทย มีระดับหนี้สาธารณะที่ต่ำกว่าไทย เหล่านี้เป็นตัวชี้วัดหนึ่งที่ทำให้หน่วยงานจัดอันดับมองว่าการคลังของไทยอ่อนแอลง

หากดูบทเรียนจากต่างประเทศชี้ให้เห็นว่า ประเทศที่สามารถหลีกเลี่ยงการถูกปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือได้ มักมีการดำเนินนโยบายลดขาดดุลอย่างเป็นรูปธรรม

ตัวอย่างเช่น อิตาลี ที่สามารถลดการขาดดุลจาก 8.0% เหลือต่ำกว่า 4.0% ของ GDP ภายในระยะเวลาไม่กี่ปี ผ่านแผนเพิ่มรายได้ ลดรายจ่าย และปรับปรุงประสิทธิภาพการใช้จ่ายภาครัฐ

ขณะที่ ฝรั่งเศส ซึ่งถูกปรับลดทั้งมุมมอง และอันดับเครดิตจากการขาดดุลการคลังที่เพิ่มขึ้น ต้องเผชิญกับต้นทุนทางการเงินที่สูงขึ้น รวมถึงอันดับความน่าเชื่อถือของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับรัฐบาลบางรายถูกปรับลดตาม

อย่างไรก็ตาม การปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือของประเทศไม่ได้หมายความว่าอันดับเครดิตของภาคเอกชนจะถูกปรับลดไปด้วย ขึ้นอยู่กับฐานะทางการเงินของแต่ละบริษัท!

 

 

 

พิสูจน์อักษร....สุรีย์  ศิลาวงษ์