สถาบันป๋วยฯ ชี้ CBAM เขย่าโครงสร้างส่งออกไทย รายเล็กน่าห่วง

ล่าสุด สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ (PIER) เปิดเผยบทวิจัยมาตรการ CBAM น่ากังวลแค่ไหนสำหรับสินค้าส่งออกของไทย? และเราควรรับมือกันอย่างไร?

โดย กรรณิการ์ ธรรมพานิชวงค์ | ถลัชนันท์ ตันติเวชวุฒิกุล |กฤษฏ์เลิศ สัมพันธารักษ์
คณิสร์ แสงโชติ | จิรายุ จันทรสาขา

นับตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2026 ที่ผ่านมา สหภาพยุโรป (EU) เริ่มกำหนดให้ผู้นำเข้าใน EU ต้องซื้อเอกสารรับรองการจ่ายค่าธรรมเนียม (CBAM certificates) ตามปริมาณก๊าซเรือนกระจกที่เกินกว่า benchmark value

สำหรับสินค้าประเภทซีเมนต์ เหล็ก/เหล็กกล้า อะลูมิเนียม ปุ๋ย ไฟฟ้า และ ไฮโดรเจน (สินค้า CBAM)

ข้อกำหนดดังกล่าว นำมาสู่คำถามว่า มาตรการ CBAM กระทบผู้ส่งออกไทยมากน้อยเพียงไร? 

แม้มาตรการปรับคาร์บอนก่อนเข้าพรมแดนของสหภาพยุโรป (CBAM) จะเริ่มบังคับให้มีการซื้อ CBAM certificates อย่างเป็นทางการตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2569 แต่ผลการศึกษาล่าสุดสะท้อนว่า ผลกระทบต่อผู้ส่งออกไทยได้เริ่มเกิดขึ้นแล้วล่วงหน้าหลายปี และมีความรุนแรงมากกว่าที่คาด โดยเฉพาะต่อโครงสร้างการส่งออกและผู้ประกอบการรายเล็ก

งานวิจัยระบุว่า หากพิจารณาจากจำนวนบริษัทและมูลค่าการส่งออก สินค้า CBAM ของไทยที่ส่งไปยังสหภาพยุโรปยังมีสัดส่วนไม่สูงเมื่อเทียบกับประเทศคู่ค้าอื่น อย่างไรก็ตาม ประเด็นที่น่ากังวลไม่ได้อยู่ที่ปริมาณรวม แต่เป็นโครงสร้างของผู้ส่งออกที่มีความเปราะบางสูง

โดยเฉพาะการกระจุกตัวของมูลค่าการส่งออกในบริษัทขนาดใหญ่ ขณะที่ผู้ประกอบการรายเล็กมีศักยภาพในการปรับตัวจำกัด

ข้อมูลชี้ว่า กลุ่มเหล็กและเหล็กกล้ามีจำนวนบริษัทที่อยู่ในขอบเขต CBAM มากที่สุด รองลงมาคืออะลูมิเนียมและซีเมนต์

โดยในกลุ่มเหล็กและเหล็กกล้า มูลค่าการส่งออกส่วนใหญ่มาจากบริษัทขนาดใหญ่ ขณะที่บริษัทขนาดเล็กมีบทบาทค่อนข้างน้อย ซึ่งสะท้อนความเสี่ยงเชิงโครงสร้าง หากมาตรการ CBAM เข้มข้นขึ้นในระยะถัดไป

การประเมินยังระบุอีกว่า ผลกระทบของ CBAM ไม่สามารถดูเพียงข้อมูลของปีใดปีหนึ่งได้ เนื่องจากมูลค่าการส่งออกผันผวนตามวัฏจักรเศรษฐกิจและเหตุการณ์เฉพาะหน้า เช่น การแพร่ระบาดของโควิด-19

ดังนั้น ผู้วิจัยจึงติดตามข้อมูลตั้งแต่ช่วงก่อนการประกาศ CBAM ในปี 2563 ต่อเนื่องมาจนถึงช่วงเริ่มบังคับใช้ในปี 2566 เพื่อแยกแยะผลกระทบจากปัจจัยอื่นอย่างชัดเจน

ผลการศึกษาพบว่า ผู้ส่งออกไทยที่อยู่ในขอบเขต CBAM เริ่มได้รับผลกระทบตั้งแต่ปี 2563 แม้ในขณะนั้นยังไม่มีการเรียกเก็บค่าธรรมเนียม โดยในปีดังกล่าว มูลค่าการส่งออกสินค้า CBAM ไปสหภาพยุโรปลดลงประมาณ 14% เมื่อเทียบกับกลุ่มควบคุม และในปี 2566

ซึ่งเป็นปีเริ่มบังคับใช้ มูลค่าการส่งออกลดลงลึกขึ้นเป็นประมาณ 24% สะท้อนว่าตลาดและผู้นำเข้าได้ปรับพฤติกรรมล่วงหน้าก่อนกรอบเวลาทางกฎหมาย

อีกประเด็นที่น่าห่วงคือ ผลกระทบจาก CBAM ไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะสินค้าในขอบเขตมาตรการเท่านั้น งานวิจัยพบว่าการส่งออกสินค้า non-CBAM ไปยังสหภาพยุโรปลดลงด้วยอย่างมีนัยสำคัญ เนื่องจากผู้ส่งออกมักส่งสินค้า CBAM และ non-CBAM ไปพร้อมกันใน shipment เดียว เมื่อปริมาณสินค้า CBAM ลดลง สินค้าอื่นที่พ่วงมาก็ได้รับผลกระทบตามไปด้วย ทำให้แรงกระแทกของ CBAM ขยายวงกว้างกว่าที่คาด

ขณะเดียวกัน ผลกระทบจากมาตรการดังกล่าวยังกระจายไม่เท่าเทียม โดยผู้ส่งออกขนาดเล็กได้รับผลกระทบเชิงลบสูงกว่าผู้ส่งออกรายใหญ่ จากข้อจำกัดด้านเงินทุน ความสามารถในการลงทุนในเทคโนโลยีลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และศักยภาพในการจัดทำข้อมูลการปล่อยคาร์บอน ซึ่งกลายเป็นต้นทุนสำคัญภายใต้กติกาใหม่ของการค้าโลก

แม้ผู้ส่งออกไทยบางส่วนจะพยายามปรับตัวด้วยการหันไปเพิ่มสัดส่วนการส่งออกสินค้า non-CBAM ไปยังตลาดนอกสหภาพยุโรป แต่ผลการศึกษาชี้ว่า รายได้ที่เพิ่มขึ้นจากตลาดใหม่ยังไม่เพียงพอที่จะชดเชยรายได้ที่หายไปจากตลาดยุโรปได้ทั้งหมด สะท้อนว่าการกระจายตลาดเพียงอย่างเดียวอาจไม่ใช่คำตอบในระยะยาว

งานวิจัยยังพบว่า ผู้นำเข้าในสหภาพยุโรปเริ่มลดการนำเข้าสินค้า CBAM จากประเทศที่มีความเข้มข้นของคาร์บอนสูง และหันไปเลือกคู่ค้าที่ปล่อยคาร์บอนต่ำกว่า ตั้งแต่ช่วงที่มีการประกาศนโยบาย เพื่อหลีกเลี่ยงความเสี่ยงและต้นทุนในอนาคต ยิ่งตอกย้ำแรงกดดันต่อผู้ส่งออกไทยในการปรับกระบวนการผลิตให้สอดคล้องกับมาตรฐานคาร์บอนของตลาดโลก

ภาพรวมของผลการศึกษาชี้ชัดว่า CBAM ไม่ใช่มาตรการในอนาคต แต่เป็นความเสี่ยงที่เกิดขึ้นแล้วต่อการส่งออกไทย โดยเฉพาะในมิติของโครงสร้างผู้ส่งออก ความสามารถในการแข่งขัน และความเหลื่อมล้ำระหว่างรายใหญ่กับรายเล็ก ซึ่งหากไม่มีการเตรียมความพร้อมอย่างเป็นระบบ ผลกระทบอาจทวีความรุนแรงขึ้นเมื่อการบังคับใช้เต็มรูปแบบเริ่มต้นในปี 2569