วิกฤติเพดานหนี้สหรัฐ เมื่อโลกคิดว่าคุณก่อหนี้ได้ไม่จำกัด

ปี 2023 เป็นอีกปีที่สหรัฐมีปัญหากับวิกฤติเพดานหนี้ มันเคยเกิดขึ้นมาแล้วในปี 2011 และในปี 2013 บางครั้งวิกฤตินี้ทำให้รัฐบาลไม่มีงบประมาณเฉพาะหน้า ทำให้ต้องปิดทำการหน่วยงานของรัฐ สร้างความเสียหายมหาศาลต่อเศรษฐกิจของประเทศ ซึ่งนั่นยังเทียบไม่ได้กับวิกฤติหนี้ หากแก้ไขไม่ได้จะส่งผลต่อเศรษฐกิจโลกทั้งหมด จนขนาดทำให้ทั้งโลกล้มเป็นโดมิโนได้ แต่วิกฤติเพดานหนี้คืออะไร?

 

 

มีความเข้าใจว่าสหรัฐ สามารถกู้เงินได้ไม่อั้นโดยการปล่อยพันธบัตรออกมาได้ตามที่ต้องการ และยังสามารถพิมพ์ธนบัตรได้ตามที่ต้องการ เพราะมีความน่าเชื่อถือสูงในฐานะมหาอำนาจเศรษฐกิจอันดับ 1 ของโลก แต่เรื่องนี้เป็นความจริงแค่บางส่วน เพราะการก่อหนี้ของสหรัฐ จะต้องผ่านความเห็นชอบจากฝ่ายการเมืองด้วย และการเมืองสหรัฐ มีฝ่ายที่แตกต่างกันสุดขั้วอยู่ 2 ฝ่าย คือ พรรครีพับลิกัน และพรรคเดโมแครต

 

ความแตกต่างที่ชัดที่สุดอยู่ตรงนี้

• พรรครีพับลิกัน มีแนวคิดทุนนิยมเสรี ปล่อยให้ทุกอย่างดำเนินไปอย่างอิสระโดยรัฐแทรกแซงน้อยที่สุด รวมถึงวิถีชีวิตของประชาชน ดังนั้นพรรคนี้จึงคัดค้านนโยบายสวัสดิการของรัฐ
• พรรคเดโมแครต มีแนวคิดว่ารัฐควรจะเข้าไปช่วยเหลือประชาชนในด้านสวัสดิการ นั่นคือ สนับสนุนบทบาทของรัฐในชีวิตของประชาชน

 

ความแตกต่างอีกเรื่องก็คือ รีพับลิกันสนับสนุนการใช้งบประมาณมากๆ ในด้านความมั่นคงการทหาร แต่ต้องการให้ลดภาษีนายทุน และภาคธุรกิจ เพราะเชื่อว่าภาคธุรกิจจะช่วยทำให้เกิดการจ้างงาน ส่วนเดโมแครตเชื่อว่าควรใช้งบประมาณมากๆ เพื่อบริหารประเทศในด้านชีวิตความเป็นอยู่ ลดงบประมาณด้านความมั่นคง และเก็บภาษีนายทุน และภาคธุรกิจ มากๆ เพื่อลดความเหลื่อมล้ำ

 

ความแตกต่างนี้ทำให้เวลามีการพิจารณางบประมาณของรัฐบาลที่มาจากแนวคิดที่ตรงกันข้ามแบบสุดขั้วของทั้งสองพรรค มักจะทำให้การผ่านงบประมาณไม่สำเร็จ เพราะในบางนโยบายต้องใช้งบประมาณมากๆ ในการดำเนินการ และต้องเพิ่ม 'เพดานหนี้' หรือขอรัฐสภาให้อนุมัติอำนาจรัฐบาลในการกู้หนี้ (ผ่านทางพันธบัตร) มากขึ้น ซึ่งในบรรดาประเทศประชาธิปไตยส่วนใหญ่นั้นไม่มีเพดานหนี้ สหรัฐเป็นหนึ่งในไม่กี่ประเทศที่มีข้อจำกัดนี้ (นั้นหมายความว่าความเชื่อที่ว่าสหรัฐปล่อยพันธบัตร และเงินดอลลาร์ออกมาตามใจชอบเท่าไรก็ได้นั้นไม่เป็นความจริง)

 

 

เพราะตามมาตรา 1 มาตรา 8 ข้อ 2 ของรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกา มีเพียงสภาคองเกรสเท่านั้นที่มีอำนาจในการกู้ยืมเงิน 'จากเครดิตของสหรัฐอเมริกา' และตามรัฐธรรมนูญนี้มีการออกกฎหมายพันธบัตรเสรีภาพฉบับที่สองของปี 1917 และเรียกอีกอย่างว่าวงเงินหนี้หรือวงเงินหนี้ตามกฎหมาย ที่กำหนดไว้ว่าจะต้องมีเพดานหนี้ (debt ceiling) คือ จำนวนเงินสูงสุดที่สหรัฐอเมริกาสามารถกู้ยืมสะสมโดยการออกพันธบัตร

 

หากระดับหนี้ของรัฐบาลสหรัฐ พุ่งชนเพดาน กระทรวงการคลังจะต้องใช้มาตรการพิเศษอื่นๆ เพื่อชำระภาระผูกพัน และค่าใช้จ่ายของรัฐบาลจนกว่าเพดานจะเพิ่มขึ้นอีกครั้ง ไม่อย่างนั้นจะเกิดการผิดนัดชำระหนี้ ระหว่างนั้นรัฐบาลจะต้องต่อรองกับรัฐสภาเพื่อของเพิ่มเพดานหนี้ แต่เมื่อพรรครัฐบาลเสนอเพิ่มเพดานหนี้ พรรคฝ่ายค้านมักจะขวางการเพิ่มเพดานหนี้

 

เพราะระบบการถ่วงดุลทางการเมืองของสหรัฐมีประสิทธิภาพมากในทางการเมือง ทำให้หลายๆ ครั้งประธานาธิบดีกับเสียงส่วนใหญ่ในสภามาจากคนละพรรคกัน แต่คู่ตรงข้ามแบบนี้เริ่มส่งผลเสียทางการเงินการคลัง เพราะแนวทางสองพรรคต่างกันมากขึ้นทุกที เช่น ในปี 2011 และ 2013 สมัยที่บารัก โอบามา เป็นประธานาธิบดีจากพรรคเดโมแครต เขาใช้นโยบายประกันสุขภาพถ้วนหน้า ทำให้ใช้งบประมาณมหาศาล แต่พรรครีพับลิกันที่คุมคองเกรสจึงตั้งแง่ด้วยการไม่ยอมให้เพิ่มเพดานหนี้ จนกว่าเดโมแครตจะยอมถอยจากนโยบายประกันสุขภาพ แต่เดโมแครตก็ไม่ยอมเพราะจะทำให้เกิดความเสียหายทางการเมืองต่อพรรคตน

 

ที่จริงแล้ว ทั้ง 2 พรรคต่างก็ใช้งบประมาณมหาศาลเพื่อดำเนินการทางการเมืองของตน เช่น การลดภาษีในสมัย ประธานาธิบดีบุช และทรัมป์ จากพรรครีพับลิกันเพื่อเอื้อภาคธุรกิจ เรื่องนี้ทำให้รัฐเสียงบประมาณมหาศาล รวมถึงการก่อสงครามในอิรัก และอัฟกานิสถานของพรรครีพับลิกันก็ใช้งบประมาณมหาศาล ส่วนพรรคเดโมแครตใช้งบประมาณมหาศาลไปกับการริเริ่มประกันสุขภาพถ้วนหน้า และการกระตุ้นเศรษฐกิจเพื่อฟื้นตัวจากการระบาดของโควิด-19 ในสมัย โจ ไบเดน

 

ดังนั้น ตั้งแต่ปี 1939 ถึง 2018 กระทรวงการคลัง ไม่ว่าจะควบคุมโดยพรรคไหนก็ตามต่างก็เพิ่มเพดานหนี้เรื่อย ๆ และได้เพิ่มเพดานหนี้ 98 ครั้งแล้ว แต่ลดเพดานหนี้ลงแค่ 5 ครั้ง และตั้งแต่ปี 2009 หนี้ของประเทศของอเมริกาเพิ่มขึ้นเกือบสามเท่า โดยการขาดดุลของรัฐบาลกลางต่อปีโดยเฉลี่ยเกือบ 1 ล้านล้านดอลลาร์นับตั้งแต่ปี 2001 แต่ตราบใดที่สหรัฐมีความมั่นคงทางการเมือง นั่นคือ รัฐบาล และสภาคองเกรสร่วมใจกันเพิ่มเพดานหนี้ มันก็จะไม่มีปัญหาต่อประเทศ และต่อโลกเลย

 

แต่สถานการณ์มันไม่ใช่แบบนั้น นับวันสองพรรค และสองสถาบันการเงิน (รัฐบาลกับรัฐสภา) ยิ่งลงรอยกันยากขึ้นเรื่อยๆ ทำให้สหรัฐพบกับวิกฤติเพดานหนี้บ่อยครั้งขึ้นเรื่อยๆ แต่ละครั้งก่อให้เกิดผลคล้ายๆ กัน เช่น ทำให้รัฐบาลผ่านงบประมาณ ไม่ได้จนต้องใช้วิธีปิดทำการหน่วยงานของรัฐบาลกลาง หรือ federal government shutdowns เมื่อหน่วยงานของรัฐปิดทำการ ประชาชนก็ลำบาก แทนที่ประชาชนจะต่อว่ารัฐบาล กลับทำให้เกิดเสียงต่อว่าพรรคที่ต่อต้านการผ่านงบประมาณว่าดึงดันเกินไป นี่คือ การเล่นการเมืองแบบหนึ่งโดยใช้ชีวิตของประชาชนเป็นตัวประกัน

 

วิกฤติเพดานหนี้กลับมาเล่นงานสหรัฐอีกครั้งในสมัยของ โจ ไบเดน โดยเริ่มในเดือนมกราคม 2023 โดยพรรครีพับลิกัน เสนอให้ลดการใช้จ่ายกลับไปที่ระดับปี 2022 เพื่อเป็นเงื่อนไข เบื้องต้นในการเพิ่มเพดานหนี้ โดยเรียกร้องให้มีการเจรจาเพื่อลดการใช้จ่ายของรัฐบาลกลางเพื่อแลกกับการเพิ่มเพดานหนี้ รวมถึงการตัดเงินสวัสดิการสังคมหรือประกันสุขภาพถ้วนหน้า เช่น Medicare, Medicaid และ Social Security ซึ่งเป็นนโยบาย หลักของพรรคเดโมแครต

 

แต่เดโมแครตไม่ยอม เนื่องจากงบประมาณส่วนใหญ่ที่ใช้ เกี่ยวข้องกับแนวทางของพรรค ดังนั้นเราจะพบว่างบประมาณของรัฐบาลกลางมากกว่า 60% เป็นการใช้จ่ายภาคบังคับ สำหรับโครงการต่างๆ เช่น ประกันสังคม Medicare และ Medicaid และอีก 30% เป็นการใช้จ่ายตามดุลยพินิจ (ครึ่งหนึ่งเป็นการใช้จ่ายด้านการป้องกันประเทศ) ส่วนที่เหลืออีก 9% ไปชำระดอกเบี้ยหนี้ ดังนั้นรัฐบาลไบเดนจึงประกาศว่าการเพิ่มเพดานหนี้นั้นไม่สามารถเจรจาต่อรองได้ และสภาคองเกรส มีหน้าที่ต้องเพิ่มเพดานหนี้

 

นี่เองคือ ตัวการของปัญหา เพราะทั้งสองพรรคซ่อนวาระทางการเมืองเอาไว้ในการเพิ่มงบประมาณ ทำให้ต่างก็ตกลงกันไม่ได้เป็นเวลานานหลายเดือน ซึ่งหากรัฐบาลไม่มีเงินทุน กระทรวงการคลังจะต้องผิดนัดชำระเงินให้กับผู้ถือหุ้นกู้ หรือ default หรือไม่ก็ต้องลดการจ่ายเงินที่เป็นหนี้บริษัท และบุคคลต่างๆ ทันทีที่ได้รับคำสั่งคาดว่าทั้งสองสถานการณ์จะส่งผลให้เกิดการล่มสลายของเศรษฐกิจโลก ในแง่นี้ทั่วโลกจะได้รับผลกระทบจากวิกฤติที่การเมืองสหรัฐ ก่อขึ้น

 

สถานการณ์สมมติว่าถ้าสหรัฐตกลงเพดานหนี้ไม่ได้แล้วเกิด default จะเกิดอะไรขึ้นนี่คือ การวิเคราะห์ของ Moody’s Analytics ที่วิเคราะห์ว่าถ้าสหรัฐไม่สามารถจ่ายหนี้ได้ในระยะเวลา 4 เดือน จะเกิดสิ่งนี้

• ผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) ของสหรัฐจะหายไปประมาณ 4%
• มูลค่าของราคาหุ้นลดลงหนึ่งในสาม
• ส่งผลให้บริษัทต่างๆ เลิกจ้างงานเกือบ 6 ล้าน ตำแหน่ง
• อาจนำไปสู่ภาวะถดถอยคล้ายกับ Great Recession

 

ภาวะถดถอยครั้งใหญ่ (Great Recession) เกิดขึ้นในปี 2008 - 2009 เป็นภาวะเศรษฐกิจ ตกต่ำที่เลวร้ายที่สุดในสหรัฐ นับตั้งแต่เกิดภาวะเศรษฐกิจตกต่ำครั้งใหญ่ (Great Depression) ในทศวรรษที่ 1920

 

ผลิตภัณฑ์ในประเทศลดลง 4.3% อัตราการว่างงานเพิ่มขึ้นสองเท่ามากกว่า 10% ราคาบ้านลดลงประมาณ 30% และ ณ จุดที่แย่ที่สุด ตลาดหุ้น S&P 500 ลดลง 57% จากระดับสูงสุด

 

ในขณะเดียวกัน ถ้ารัฐบาลกลางไม่สามารถออกหุ้นกู้ใหม่ได้หรือก่อหนี้ได้ รัฐบาลก็จะต้องรักษาสมดุลของงบประมาณ โดยกำหนดการลดงบประมาณ ซึ่งโดยรวมแล้วจะเท่ากับ 5% ของขนาดเศรษฐกิจของประเทศ ในแง่นี้สหรัฐจะได้รับผลกระทบจากสิ่งที่การเมืองของตัวเองได้ก่อขึ้นมา แต่ทั่วโลกก็จะได้รับผลกระทบอยู่ดี

 

ที่ผ่านมายังไม่ถึงขั้นเกิดการผิดนัดชำระหนี้ หรือ default เพราะสองพรรคมักตกลงกันได้แบบฉิวเฉียด แต่มันได้สร้างผลเสียประเภท 'ภาพจำ' ต่อตลาดโลกไว้แล้ว เพราะนักการเมืองเอง สหรัฐไม่เพียงแค่ใช้ชีวิตประชาชนเป็นตัวประกันในการผ่านงบประมาณ แต่ยังใช้ชีวิตของนักลงทุนทั่วโลกที่เชื่อมั่นกับตราสารหนี้ และเงินดอลลาร์เป็นตัวประกันด้วย

 

ดังนั้น ต่อให้ผ่านหรือไม่ผ่านเพดานหนี้ หากสหรัฐยังแตกแยกแบบนี้มันจะส่งผลร้ายแรงแน่นอน และด้วยความที่ ความขัดแย้งทางการเมืองในสหรัฐจะหนักขึ้นทุกที ทำให้โอกาสที่วิกฤติเพดานหนี้จะเกิดขึ้นอีก (แม้ว่าครั้งนี้จะแก้ไขสำเร็จ) มีสูงมาก จนทำให้ความน่าเชื่อถือด้านเครดิตของสหรัฐตกอยู่ในความเสี่ยง สถาบันจัดอันดับเครดิตบางแห่งถึงขนาดพิจารณาที่จะปรับลดความน่าเชื่อถือด้านเครดิตของสหรัฐจากอันดับสูงสุดลงมาด้วยซ้ำ

 

ตัวอย่างเช่น Fitch Ratings ปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือ ระยะยาวของสหรัฐจาก AAA เป็น AA+ ในเดือนสิงหาคม 2023 โดย Fitch Ratings กล่าวว่า หนี้ของสหรัฐที่เพิ่มขึ้น และโอกาสที่สหรัฐจะมีการถดถอยทางการเงินเพิ่มเติมในอีกสามปีข้างหน้า เป็นเหตุผลหนึ่งของการปรับลดความน่าเชื่อถือ

 

อันที่จริงแล้ว การเพิ่มเพดานหนี้โดยตัวมันเอง ยังไม่ถึงกับต้องมาพูดกันเรื่องความขัดแย้งเรื่องขึ้นหรือไม่ขึ้นก็มีผลกระทบต่อชื่อเสียงของประเทศในตลาดโลกไปแล้ว มันจึงอาจนำไปสู่การปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือของสหรัฐได้โดยไม่ต้องรอให้เกิดความขัดแย้งทางการเมืองขึ้นหรือไม่ ขณะเดียวกันก็ทำให้ต้นทุนหนี้สินโดยรวมเพิ่มขึ้น หมายความว่ายิ่งหนี้มากความน่าเชื่อยิ่งลดลง

 

ทั้งหมดนี้ หมายความว่าพันธบัตรสหรัฐมีปัญหาเรื่องความน่าเชื่อถือแล้ว สถานะเงินดอลลาร์ถูกตั้งคำถามแล้ว และโลกอาจหันไปลงทุนอย่างอื่นมากขึ้น ที่ปลอดภัยจากความไม่แน่นอนของการเมืองสหรัฐ เพราะถึงแม้ว่าสหรัฐอาจจะยังเป็นมหาอำนาจเศรษฐกิจอันดับที่ 1 ของโลก แต่เศรษฐกิจของสหรัฐไม่แข็งแกร่งเหมือนเดิมแล้ว ส่วนสถานะมหาอำนาจการเมืองอันดับ 1 ของโลกก็ยังไม่มั่นคง เพราะถูกท้าทายจากมหาอำนาจใหม่ๆ เช่น จีน และรัสเซีย รวมถึงการเมืองในสหรัฐ ยังเกิดความแตกแยกที่รุนแรงมากจนลงรอยกันได้ยาก สิ่งที่เห็นอยู่ชัดๆ คือ ความขัดแย้งเรื่องเพดานหนี้นั่นเอง

 

 

 

พิสูจน์อักษร....สุรีย์  ศิลาวงษ์