สรุปคำตัดสินศาลสูงสุด กก.วล. ละเลยกำหนด 4 จังหวัดเหนือ เป็นเขตควบคุม PM2.5

ศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษา คดีหมายเลขดำที่ อส. 57/2564 คดีหมายเลขแดงที่ อส. 28/2568 สั่งให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (กก.วล.) ซึ่งเป็นผู้ถูกฟ้องคดี ใช้อำนาจตามมาตรา 59 แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 กำหนดให้จังหวัดเชียงใหม่ เชียงราย ลำพูน และแม่ฮ่องสอน เป็นเขตควบคุมมลพิษ ในช่วงเดือนกุมภาพันธ์-พฤษภาคมของทุกปี เพื่อดำเนินการควบคุม ลด และขจัดมลพิษ คำพิพากษามีผลให้ กก.วล.ต้องดำเนินการประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้แล้วเสร็จภายใน 90 วันนับแต่วันที่คำพิพากษาถึงที่สุด

คดีนี้เริ่มต้นจากประชาชนในจังหวัดเชียงใหม่ได้ยื่นฟ้องต่อศาลปกครองเชียงใหม่ โดยระบุว่าได้รับความเดือดร้อนจากเหตุการณ์ไฟไหม้ป่าและหมอกควันหนาแน่น ซึ่งมีปริมาณเกินมาตรฐานที่กฎหมายกำหนดจนเป็นอันตรายต่อสุขภาพและชีวิตของประชาชนในหลายจังหวัดภาคเหนือ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า กก.วล. ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายที่จะต้องประกาศให้พื้นที่ดังกล่าวเป็นเขตควบคุมมลพิษ แต่กลับละเลยไม่ดำเนินการ ทำให้ประชาชนได้รับผลกระทบ

ก่อนหน้านี้ ศาลปกครองเชียงใหม่ (ศาลปกครองชั้นต้น) ได้มีคำพิพากษาให้ กก.วล.ใช้อำนาจตามมาตรา 59 แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2539 ประกาศให้เขตท้องที่จังหวัดเชียงใหม่ เชียงราย ลำพูน และแม่ฮ่องสอน เป็นเขตควบคุมมลพิษ เพื่อควบคุม ลด และขจัดมลพิษ โดยให้ดำเนินการประกาศภายใน 30 วันนับแต่วันที่คำพิพากษาถึงที่สุด อย่างไรก็ตาม กก.วล.ได้ยื่นอุทธรณ์ต่อคำพิพากษาดังกล่าว

ศาลปกครองสูงสุดได้พิจารณาอุทธรณ์ของ กก.วล. และพบข้อมูลสำคัญดังนี้

• ปัญหามลพิษ PM2.5: จากรายงานสถานการณ์คุณภาพอากาศที่แสดงปริมาณฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอน (PM2.5) และดัชนีคุณภาพอากาศของจังหวัดเชียงใหม่ เชียงราย แม่ฮ่องสอน และลำพูน ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2561 ถึงปี พ.ศ. 2564 ในช่วงเดือนกุมภาพันธ์ถึงพฤษภาคม พบว่าค่าฝุ่น PM2.5 ยังคงอยู่ในระดับที่มีผลกระทบต่อสุขภาพอย่างต่อเนื่องตลอดช่วงเวลาดังกล่าว
• ความไม่เพียงพอของมาตรการ: แม้ กก.วล.จะรับทราบถึงปัญหามลพิษ PM2.5 เป็นอย่างดี และได้ดำเนินงานตามแผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติ “การแก้ไขปัญหามลพิษด้านฝุ่นละออง” ร่วมกับหลายหน่วยงานเพื่อรับมือสถานการณ์ฝุ่นละอองในอนาคต

แต่ศาลเห็นว่าการดำเนินการของ กก.วล.ยังไม่สามารถแสดงให้เห็นเป็นที่ประจักษ์ว่า ปัญหามลพิษลดความรุนแรงลงต่ำกว่าเกณฑ์มาตรฐานที่กำหนด ซึ่งยังคงเกินเกณฑ์มาตรฐานในบรรยากาศโดยทั่วไป อ้างอิงจากข้อ 1 ของประกาศคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ฉบับที่ 36 พ.ศ. 2553 เรื่องการกำหนดมาตรฐานฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอน (ประกาศ ณ วันที่ 28 มกราคม พ.ศ. 2553) และข้อ 2 ของประกาศกรมควบคุมมลพิษ เรื่องดัชนีคุณภาพอากาศของประเทศไทย (ประกาศ ณ วันที่ 24 กันยายน พ.ศ. 2561)

• ผลกระทบต่อสุขภาพ: ข้อมูลจากสำนักงานสาธารณสุขจังหวัดเชียงใหม่ เชียงราย ลำพูน และแม่ฮ่องสอน พบอัตราการป่วยของ 4 กลุ่มโรคสำคัญที่เกี่ยวข้องกับโรคหัวใจและหลอดเลือดทุกชนิด โรคทางเดินหายใจทุกชนิด โรคตาอักเสบ และโรคผิวหนังอักเสบ ในช่วงเวลาที่เกิดฝุ่น PM2.5 มีปริมาณมาก และมีแนวโน้มที่จะร้ายแรงถึงขนาดเป็นอันตรายต่อสุขภาพอนามัยของประชาชนอย่างมีนัยสำคัญ

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า กรณีนี้เข้าเงื่อนไขว่าพื้นที่ดังกล่าวเป็นท้องที่ที่มีปัญหามลพิษซึ่งมีแนวโน้มที่จะร้ายแรงถึงขนาดที่จะเป็นอันตรายต่อสุขภาพอนามัยของประชาชนเป็นสำคัญ ซึ่ง กก.วล.ควรจะต้องออกประกาศในราชกิจจานุเบกษาเพื่อกำหนดพื้นที่ดังกล่าวให้เป็นเขตควบคุมมลพิษได้ ตามมาตรา 59 แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535

และการที่ กก.วล. ยังไม่ได้ประกาศนั้น ถือเป็นการไม่ดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดไว้ในมาตรา 59 และสามารถฟังได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ

อย่างไรก็ตาม ศาลปกครองสูงสุดได้พิจารณาหลักความได้สัดส่วนที่สมเหตุสมผลระหว่างส่วนได้เสียของการคุ้มครองสุขภาพอนามัยของประชาชน กับประโยชน์สาธารณะด้านภาพลักษณ์ การพัฒนาด้านเศรษฐกิจ การลงทุน และการท่องเที่ยวของพื้นที่ดังกล่าว จึงเห็นสมควรให้ กก.วล.ประกาศกำหนดให้ท้องที่จังหวัดเชียงใหม่ เชียงราย ลำพูน และแม่ฮ่องสอน เป็นเขตควบคุมมลพิษ เพื่อควบคุม ลด และขจัดมลพิษ ในช่วงเดือนกุมภาพันธ์ถึงพฤษภาคมของทุกปี ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่ปัญหามลพิษฝุ่น PM2.5 เกินเกณฑ์มาตรฐานที่กำหนด

คำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดได้แก้ไขคำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้น โดยให้ กก.วล.ดำเนินการประกาศให้แล้วเสร็จภายใน 90 วันนับแต่วันที่คำพิพากษาถึงที่สุด

นอกจากนี้ ศาลยังระบุด้วยว่า ภายหลังหากมาตรการที่ กก.วล. และหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องดำเนินการ สามารถแก้ไขปัญหามลพิษจากฝุ่น PM2.5 ให้มีแนวโน้มอยู่ในเกณฑ์มาตรฐาน หรือต่ำกว่าเกณฑ์มาตรฐานที่กำหนด ก็ย่อมอยู่ในอำนาจของ กก.วล.ที่จะพิจารณาเพิกถอนประกาศดังกล่าวได้

สำนักงานศาลปกครองได้ออกแถลงการณ์เกี่ยวกับคำพิพากษานี้เมื่อวันที่ 1 สิงหาคม 2568