‘สภาพัฒน์’ เตือนวิกฤตรายจ่าย แนะปฏิรูปภาษี - คุมหนี้ – เพิ่ม ‘Fiscal Space’  

การสัมมนาทางวิชาการสายงานเศรษฐกิจมหภาค บัญชีประชาชาติ และการพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ประจำปี 2569  ของสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) จัดขึ้นภายใต้หัวข้อ “เสริมคลัง สร้างอนาคตไทย” ได้ฉายภาพใหญ่และส่งสัญญาณเตือนถึงเสถียรภาพทางการคลังของประเทศไทยในระยะปานกลางและระยะยาว โดยชี้ให้เห็นว่าภาครัฐกำลังเผชิญข้อจำกัดเชิงโครงสร้างอย่างรุนแรง ทั้งด้านฐานภาษีที่แคบ โครงสร้างรายจ่ายยืดหยุ่นต่ำ มีภาระผูกพันมาก และมีแนวโน้มที่ภาระงบประมาณจากการจัดสวัสดิการ และการเข้าสู่สังคมสูงวัยระดับสุดยอดจะทำให้การคลังของประเทศไทยเผชิญแรงกดดันมากขึ้นในอนาคต

ทั้งนี้ภายในงานได้มีการนำเสนอผลการศึกษาฉบับสมบูรณ์ 3 เรื่อง พร้อมการวิพากษ์และเสนอแนะเชิงนโยบายจากผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐศาสตร์และการคลัง โดยมีเนื้อหาที่น่าสนใจดังนี้  

• บทบาทรัฐผ่านบัญชีประชาชาติภาครัฐรับภาระหนัก

นางจารุวรรณ พูลสุข นักวิเคราะห์นโยบายและแผนชำนาญการพิเศษ กองบัญชีประชาชาติ สศช.ได้เปิดเผยผลการศึกษาเรื่อง "บทบาทภาครัฐบาลต่อเศรษฐกิจไทยตามระบบบัญชีประชาชาติ" โดยระบุว่าจากการวิเคราะห์ช่วงปี 2555–2567 พบว่าภาครัฐมีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งต่อการผลิตบริการสาธารณะ และทวีความสำคัญมากขึ้นยามเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ

อย่างไรก็ตามภาครัฐกลับต้องเผชิญข้อจำกัดจากฐานภาษีที่แคบ ขณะที่รายจ่ายขยายตัวสูงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะรายจ่ายสวัสดิการสังคม เงินโอน และภาระดอกเบี้ยจ่าย ส่งผลให้รัฐบาลประสบภาวะขาดดุลการออมอย่างต่อเนื่อง

ทั้งนี้คณะผู้ศึกษาจึงเสนอแนะแนวทางดำเนินนโยบาย 4 ประการ ได้แก่

1. เสริมสร้างฐานรายได้ภาครัฐ เชื่อมโยงข้อมูลเพื่อขยายฐานภาษี ทบทวนการลดหย่อน/ยกเว้นภาษี และจูงใจการเข้าสู่ระบบ
2. มาตรการตรงเป้าหมาย โดยกำหนดกลุ่มเป้าหมายให้ชัดเจน จำกัดการอุดหนุนเท่าที่จำเป็น และประเมินความคุ้มค่าทั้งก่อน-หลังดำเนินโครงการ
3. ยกระดับกำลังคนภาครัฐ โดยจัดสรรกำลังคนให้ตรงภารกิจ ลดงานซ้ำซ้อน และใช้เทคโนโลยีเพิ่มประสิทธิภาพการให้บริการ
4. เชื่อมโยงฐานข้อมูลภาครัฐ พัฒนามาตรฐานข้อมูลดิจิทัลเพื่อการวิเคราะห์ฐานะการคลังและติดตามผลสัมฤทธิ์อย่างโปร่งใส

ทางด้าน ดร.ปัณณ์ อนันอภิบุตร ผู้อำนวยการกองนโยบายภาษี สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) ในฐานะผู้อภิปราย ได้เสนอแนะเพิ่มเติมให้ยกระดับประสิทธิภาพรายจ่ายบุคลากรด้วยเทคโนโล ควบคู่กับการทบทวนมาตรการเงินโอนและการปฏิรูประบบร่วมจ่าย (Co-payment) สำหรับกลุ่มที่มีกำลังซื้อ นอกจากนี้ยังเน้นย้ำเรื่องการเร่งทบทวนการสูญเสียรายได้ทางภาษี (Tax Expenditures) การบริหารจัดการหนี้เพื่อควบคุมภาระดอกเบี้ย รวมถึงเสนอให้ เชื่อมโยงข้อมูลระบบบัญชีประชาชาติ (SNA) เข้ากับระบบ GFMIS ของกระทรวงการคลัง เพื่อสร้าง "ดัชนีประสิทธิภาพการใช้จ่ายทางการคลัง" (Fiscal Spend Efficiency Index) สำหรับประเมินพื้นที่ทางการคลัง (Fiscal Space) ได้อย่างแม่นยำต่อไป

• ชี้งบประมาณสังคมพุ่งเพิ่มความเสี่ยงทางการคลัง

ขณะที่นายวัชรพล ว่องนิยมเกษตร รักษาการในตำแหน่งผู้เชี่ยวชาญ ด้านพัฒนารายได้และการกระจายรายได้กองพัฒนาข้อมูลและตัวชี้วัดสังคม สศช. ได้นำเสนอผลการศึกษาเรื่อง งบประมาณด้านสังคมกับความเสี่ยงทางการคลังโดยระบุว่า รายรับและรายจ่ายของระบบความคุ้มครองทางสังคมไทยขยายตัวต่อเนื่องตลอดปี 2555–2567แต่รายรับมีความเปราะบางจากการพึ่งพาเงินอุดหนุนภาครัฐเป็นหลัก

ขณะที่รายจ่ายพุ่งสูงตามการเข้าสู่สังคมสูงวัยระดับสุดยอดที่น่ากังวลคือ จากผลการศึกษาคาดประมาณในอีก 15 ปีข้างหน้า (ปี 2568–2583) หากไม่มีการปรับเปลี่ยนนโยบาย ระบบความคุ้มครองทางสังคมของไทยจะเผชิญภาวะขาดดุล (รายจ่ายสูงกว่ารายรับ) ภายในปี 2574 การพึ่งพาเพียงการเพิ่มเงินสมทบหรือการตัดลดสวัสดิการเพียงมิติเดียวจะไม่เพียงพอ ส่วนการให้รัฐอุดหนุนส่วนต่างขาดดุลทั้งหมดจะสร้างแรงกดดันต่อวินัยการคลัง

• เสนอ 4 ประเด็นแก้ปัญหางบฯสวัสดิการพุ่ง

ทั้งนี้ผู้นำเสนอได้มีข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย 4 ประการ ได้แก่

1. ใช้ระบบสวัสดิการหลายชั้น (Multi-tier Social Protection)  เพื่อลดภาระทางด้านการคลัง โดยรัฐดูแลชั้นพื้นฐาน และส่งเสริมระบบบำนาญเสริมและการออมภาคสมัครใจในชั้นที่สูงขึ้น
2. ควบคุมต้นทุนสุขภาพ โดยปรับการจัดสรรงบประมาณเป็นการจ่ายตามผลลัพธ์ทางสุขภาพ (Pay-for-performance) และเน้นการดูแลเชิงป้องกัน
3. ขยายพื้นที่ทางการคลัง โดยจูงใจแรงงานนอกระบบเข้าสู่ระบบร่วมจ่ายสมทบที่ยืดหยุ่น พร้อมปรับโครงสร้างภาษีรูปแบบใหม่รองรับรายจ่ายที่เพิ่มขึ้น
4. ยกระดับระบบข้อมูลสวัสดิการ โดยเน้นการเชื่อมโยงข้อมูลสวัสดิการรายบุคคลเพื่อการจัดสรรที่ตรงเป้าและมีประสิทธิภาพ

ขณะที่ ดร.อรวรรณ ประสิทธิ์ศิริผล จากวิทยาลัยประชากรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ผู้อภิปรายผลการศึกษา ชี้ว่าจุดแข็งของงานวิจัยนี้คือการประยุกต์ใช้แนวคิดงบประมาณด้านสังคมและแบบจำลองที่เชื่อมโยงกันชัดเจนพร้อมเสนอแนะให้เพิ่มรายละเอียดสมมติฐานการจำลองฉากทัศน์ (Scenarios) ให้ชัดเจนยิ่งขึ้น เพื่อให้สามารถนำผลวิเคราะห์ไปใช้ในการออกแบบนโยบายสวัสดิการที่เป็นรูปธรรมได้อย่างแท้จริง

สำหรับผลงานทางวิชาการในช่วงที่ 3 คือเรื่องส่องพลวัตหนี้สาธารณะปี 2570–2575 คุมเข้มวินัยการคลังตามมาตรา 28 โดยมีคณะผู้ศึกษา ได้แก่ นางรัตติยา แก้ววารี นักวิเคราะห์นโยบายและแผนชำนาญการพิเศษ กองยุทธศาสตร์และการวางแผนเศรษฐกิจมหภาค สศช. และ นายธนธัช กิตะพาณิชย์  นักวิเคราะห์นโยบายและแผนชำนาญการ กองยุทธศาสตร์และการวางแผนเศรษฐกิจมหภาค สศช.ได้ร่วมกันนำเสนอผลการศึกษาเรื่อง "ภูมิทัศน์ความเสี่ยงการคลังไทยจากมุมมองพลวัตหนี้" โดยได้มีการวิเคราะห์ความเสี่ยงทางการคลังและเส้นทางหนี้สาธารณะในช่วงปีงบประมาณ 2570–2575 พบว่าโครงสร้างรายจ่ายยืดหยุ่นต่ำ ข้อจำกัดการจัดเก็บรายได้ และภาระผูกพันกึ่งการคลัง เป็นแรงกดดันมหาศาล ประกอบกับสังคมสูงวัยทำให้ภาระบำเหน็จบำนาญและค่ารักษาพยาบาลเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว

นอกจากนี้ได้มีการนำเสนอแนวทางดำเนินนโยบาย 4 ประการเพื่อสร้างเสถียรภาพ เพิ่มประสิทธิภาพจัดเก็บรายได้ ขยายฐานภาษี ทบทวนสิทธิประโยชน์ภาษี และมีแผนเพิ่มรายได้ที่ชัดเจนโดยไม่กระทบกลุ่มเปราะบาง

1.เพิ่มประสิทธิภาพการใช้จ่าย ลดรายจ่ายที่ไม่จำเป็น ปรับกำลังคน และเร่งรัดการเบิกจ่ายงบลงทุน

2.บริหารหนี้และปรับสมดุลการคลัง โดยลดการขาดดุล และบริหารการชำระหนี้ให้สอดคล้องกับกรอบการคลังระยะปานกลาง

3.เสริมสร้างวินัยทางการคลัง โดยให้มีการเปิดเผยภาระผูกพันอย่างครบถ้วน กำหนดกรอบวงเงินและหลักเกณฑ์การอนุมัติงบประมาณชำระภาระตาม มาตรา 28 (แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลัง) ให้ชัดเจน เพื่อรักษาพื้นที่ทางการคลังรองรับความเสี่ยงในอนาคต

ในส่วนการอภิปรายหัวข้อนี้ ศ.ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ จากคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้เน้นย้ำว่าการศึกษานี้ช่วยให้เห็นกรอบความเสี่ยงและพื้นที่ทางการคลังได้ชัดเจน พร้อมเสนอแนะให้ต่อยอดงานวิจัยโดย ขยายระยะเวลาการประมาณการออกไปให้ยาวนานขึ้น เพื่อให้เห็นแรงกดดันจากสังคมสูงวัยที่ชัดเจนยิ่งกว่าเดิม รวมถึงควร เพิ่มการจำลองฉากทัศน์กรณีเกิดวิกฤตเศรษฐกิจครั้งใหม่ เพื่อประเมินว่าภาครัฐจะเหลือพื้นที่ทางการคลัง (Fiscal Space) เพียงพอสำหรับรองรับแรงกระแทกในอนาคตหรือไม่

จากงานวิชาการที่มีการนำเสนอทำให้เห็นถึงความเสี่ยงทางด้านการคลังที่ประเทศไทยกำลังเผชิญมากขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งหากไม่มีการปฏิรูปที่จริงจังจะกลายเป็นปัญหาที่เป็นอุปสรรคที่นำไปสู่การขาดดุลงบประมาณมากขึ้นเรื่อยๆ ทำให้กลายเป็นอุปสรรคที่ฉุดรั้งการพัฒนาประเทศมากขึ้นจนทำให้เป้าหมายการพัฒนาประเทศด้านเศรษฐกิจไม่อาจไปถึงเป้าหมายได้ในที่สุด