การจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2570 วงเงิน 3.788 ล้านล้านบาท เพิ่งผ่านความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรในวาระที่ 1 รับหลักการ โดยในการจัดทำงบประมาณในปีนี้มีประเด็นที่ฝ่ายค้านอภิปรายในส่วนของ รายจ่ายลงทุนที่ลดลง 72,564 ล้านบาท หรือลดลง 8.4% จากปีก่อนหน้า รวมทั้งการจัดสรรงบประมาณให้กับจังหวัดและกลุ่มจังหวัดลดลงอย่างถึง 22,046 ล้านบาท หรือลดลง 83.7%
ขณะที่งบกลางในภาพรวมได้รับการจัดสรรงบประมาณ 693,880 ล้านบาทเพิ่มขึ้น 59,911.2 ล้านบาท หรือเพิ่มขึ้นจากปีงบประมาณก่อนประมาณ 9.5% โดยในปีงบประมาณ 2570 มีการตั้งบกลางใหม่ 1 รายการคือ ค่าใช้จ่ายเพื่อแก้ไขปัญหา ฟื้นฟู เศรษฐกิจและสังคม และรองรับผลกระทบจากวิกฤติความผันผวนของราคาพลังงาน วงเงิน 1.2 หมื่นล้านบาท
- เผยงบกลางฯ10 ปี รวมกว่า 6 ล้านล้าน
ทั้งนี้แนวโน้มของงบกลางในการจัดทำงบประมาณมีทิศทางที่ปรับเพิ่มขึ้น จากรายงานการวิเคราะห์งบประมาณของสำนักงบประมาณของรัฐสภา (PBO) พบว่าตลอด 10 ปีที่ผ่านมางบประมาณรายจ่ายงบกลางได้รับจัดสรรเฉลี่ยสูงถึงปีละ 610,977.6 ล้านบาท หากคำนวณยอดรวม 10 ปี จะพบว่ามีวงเงินรวมอยู่ที่ประมาณ 6.1 ล้านล้านบาท โดยคิดเป็นสัดส่วนเฉลี่ย 18 % ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายรวมทั้งหมด
อย่างไรก็ตามการตั้งงบประมาณในส่วนของงบกลางตลอด 10 ปีที่ผ่านมาเป็นงบกลางสำหรับบุคลากรภาครัฐ โดยมีการจัดสรรงบประมาณในส่วนนี้รวมทั้งสิ้นประมาณ 4,658,687.7 ล้านบาท หรือประมาณ 4.66 ล้านล้านบาท หรือเฉลี่ยปีละประมาณ 465,868.8 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 76.8% ของงบประมาณรายจ่ายงบกลางทั้งหมด และคิดเป็นสัดส่วนเฉลี่ย 13.8% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีรวมทั้งประเทศ
- PBO ชี้งบกลางเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง
จากรายงานของ PBO ชี้ว่าภาระค่าใช้จ่ายนี้มีทิศทางเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยในปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 ตั้งงบไว้ที่ 317,759.7 ล้านบาท และพุ่งสูงขึ้นเป็น 572,620.0 ล้านบาท ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2570 หรือคิดเป็น 82.5% ของงบกลางปี 2570 เพิ่มขึ้นสูงกว่าค่าเฉลี่ยตลอด 10 ปีที่ประมาณ 76.8% ของงบประมาณรายจ่ายงบกลาง
ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2570 รัฐบาลได้จัดสรรงบกลางรวมทั้งสิ้น 693,880 ล้านบาท ซึ่งคิดเป็น 18.3% ของวงเงินงบประมาณรวม 3.788 ล้านล้านบาท โดยมีรายละเอียดรายการที่สำคัญได้แก่
1.ค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้องกับบุคลากรภาครัฐ มีจำนวนสูงถึง 572,620 ล้านบาท คิดเป็น82.5% ของงบกลางทั้งหมด เพิ่มขึ้นจากปีที่แล้ว 71,111.3 ล้านบาท หรือเพิ่มขึ้น14.2% โดยรายการหลักประกอบด้วย เงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญจำนวน 389,090 ล้านบาท 56.1% ของงบกลาง ซึ่งเพิ่มขึ้นตามจำนวนผู้เกษียณอายุและอายุขัยเฉลี่ยที่สูงขึ้น
2.ค่ารักษาพยาบาลข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐ จำนวน 94,200 ล้านบาท เงินสำรอง เงินสมทบ และเงินชดเชยของข้าราชการ (กบข.) จำนวน 71,400 ล้านบาท ซึ่งมีการเติบโตแบบก้าวกระโดดถึงร้อย187.2% จากปี 2569
- จัดงบเงินสำรองฉุกเฉินฯ 1 แสนล้าน
เงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น 1 แสนล้านบาท หรือคิดเป็น 14.4% ของงบกลาง และงบกลางรายการตั้งใหม่ ในหมวดค่าใช้จ่ายเพื่อแก้ไขปัญหา ฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคม และรองรับผลกระทบจากวิกฤตความผันผวนของราคาพลังงาน วงเงิน 12,000 ล้านบาท
ทั้งนี้ PBO ได้มีข้อสังเกตว่ารายจ่ายบุคลากรภาครัฐซึ่งรวมทั้งงบประมาณแผนงานบุคลากรและค่าใช้จ่ายที่แฝงในงบกลางในปี 2570 มีวงเงินรวม 852,671.2 ล้านบาท หรือคิดเป็น 22.5% ของงบประมาณรายจ่ายทั้งหมด ซึ่งถือเป็นสัดส่วนที่สูงและเป็นภาระผูกพันคงที่ (Fixed Cost) ที่รัฐบาลปรับลดได้ยาก
- ข้อมูลชี้ข้อจำกัดทำงบประมาณมากขึ้น
โดยการจัดทำงบประมาณในรูปแบบที่งบกลางส่วนใหญ่ กว่า 82% ถูกนำไปใช้เป็นภาระผูกพันด้านบุคลากร ส่งผลให้รัฐบาลมีความยืดหยุ่นในการบริหารงบประมาณลดลง และบีบพื้นที่ทางการคลังสำหรับการดำเนินนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจหรือการลงทุนเชิงรุกในมิติอื่นๆ นอกจากนี้ค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการข้าราชการ โดยเฉพาะบำนาญและค่ารักษาพยาบาล มีทิศทางเพิ่มสูงขึ้นตามโครงสร้างสังคมผู้สูงอายุ ซึ่งอาจส่งผลต่อความยั่งยืนทางการคลังในอนาคต หากไม่มีการปฏิรูปโครงสร้างกำลังคนและระบบสวัสดิการอย่างเป็นระบบ นอกจากนี้การใช้งบกลางในบางรายการ เช่น เงินสำรองจ่ายฉุกเฉินฯ ในอดีต มักถูกนำไปใช้ในโครงการตามนโยบายรัฐบาลที่ควรจะมีการวางแผนขอรับจัดสรรงบประมาณตามปกติ ซึ่งอาจส่งผลต่อวินัยการเงินการคลังของรัฐได้
- สภาพัฒน์แนะปฎิรูปรายจ่ายภาครัฐ
นายดนุชา พิชยนันท์ เลขาธิการสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) กล่าวว่าข้อจำกัดในเรื่องของการจัดทำงบประมาณมีมากขึ้นเรื่อยๆ จากรายจ่ายงบประจำที่ภาครัฐมีภาระต้องจ่าย โดยการตั้งบประมาณที่เป็นรายจ่ายของส่วนราชการและรายจ่ายบุคลากรไว้ในงบกลางฯเนื่องจากในการทำงบประมาณในบางปีนั้นพบว่ามีรายจ่ายสูงกว่างบประมาณที่ตั้งไว้เนื่องจากในบางปีมีรายจ่ายเรื่องค่ารักษาพยาบาลเพิ่มขึ้น ซึ่งในการจัดทำงบประมาณปี 2571 ต้องมีการปรับปรุงในส่วนนี้เพื่อลดรายจ่ายของภาครัฐ ควบคู่ไปกับการทยอยปรับโครงสร้างงบประมาณให้รายจ่ายประจำลดลง
“การจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2570 มีข้อจำกัดอย่างมาก เนื่องจากงบส่วนใหญ่ถูกจัดสรรเป็นงบประจำ ชดเชยเงินคงคลัง และชำระหนี้ ส่งผลให้ภาพรวมงบลงทุนลดลงจากปีก่อนถึง 7% แม้ว่าการจัดลงทุนยังคงเกาะกรอบกฎหมายที่ไม่ต่ำกว่า 20% ของงบประมาณรายจ่าย แต่ปัญหาเชิงโครงสร้างพบว่าปัจจุบันงบรายจ่ายประจำ โดยเฉพาะสวัสดิการและค่าใช้จ่ายบุคลากรมีสัดส่วนสูงมากจนเบียดบังงบลงทุน ในระยะต่อไปจึงจำเป็นต้องพิจารณาปรับปรุงระบบสวัสดิการ เช่น ระบบประกันสุขภาพ เพื่อลดภาระและเปิดพื้นที่ให้มีงบลงทุนเพื่อพัฒนาประเทศมากขึ้น”นายดนุชา กล่าว
- ทีดีอาร์ไอชี้งบกลางเพิ่มเบียดงบลงทุน-ท้องถิ่น
นายนณริฏ พิศลยบุตร นักวิชาการอาวุโสนโยบายเศรษฐกิจส่วนรวมและเศรษฐศาสตร์ประยุกต์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) กล่าวว่าจากข้อมูลการจัดทำงบประมาณในส่วนของงบกลางที่มีการจัดสรรเฉลี่ยปีละกว่า 6 แสนล้านบาทคิดเป็นประมาณ 18% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีทำให้เห็นว่าในการจัดทำงบประมาณภาครัฐนั้นให้น้ำหนักกับงบกลางมากขึ้น
โดยงบกลางไม่ใช่งบประมาณที่ทำหน้าที่เป็นเพียงงบสำรองฉุกเฉินอีกต่อไป แต่เริ่มกลายเป็นแหล่งรองรับรายจ่ายประจำหรือภาระผูกพันแฝง เช่น ค่าใช้จ่ายบุคลากร สวัสดิการ ภารกิจเฉพาะกิจ หรือมาตรการที่เกิดซ้ำทุกปี งบลักษณะนี้แม้จะถูกจัดไว้ในงบกลางและดูเหมือนมีความยืดหยุ่น แต่ในทางปฏิบัติอาจเป็นรายจ่ายประจำอีกรูปแบบหนึ่ง
ทั้งนี้งบกลางที่โตขึ้นอาจเบียดงบลงทุนและงบพื้นที่ออกไป โดยเฉพาะในภาวะที่งบรวมแทบไม่เพิ่มขึ้น ข้อมูลในภาพชี้ว่างบลงทุนลดลง และงบจังหวัดหรือกลุ่มจังหวัดถูกปรับลดลงมาก
“หากงบกลางขยายตัวในสถานการณ์เช่นนี้ ย่อมหมายความว่างบบางส่วนที่ควรใช้สร้างผลิตภาพระยะยาว เช่น โครงสร้างพื้นฐาน นวัตกรรม หรือการพัฒนาพื้นที่ อาจถูกลดความสำคัญลงซึ่งจะทำให้การเติบโตของเศรษฐกิจระยะยาวแย่ลง และนำไปสู่ข้อจำกัดทางด้านการคลังของรัฐเพราะรายได้รัฐก็จะถูกจำกัดไปด้วย”
- ห่วงรายจ่ายพุ่งเร็วเสี่ยงเร่งวิกฤตการคลัง
เมื่อถามว่ารัฐบาลสามารถออกแบบการจัดสรรงบประมาณส่วนนี้ให้ดีขึ้นได้หรือไม่ เพราะดูแล้วจะตั้งงบประมาณมาแบบนี้ทุกปี นายนณริฏกล่าวว่าเรื่องของการปฏิรูปรายได้ รายจ่าย ภาครัฐ ซึ่งมีข้อเสนอมาอย่างยาวนาน แต่ไม่ค่อยได้ขับเคลื่อนเคลื่อนจนเห็นผลเท่าใดนัก
เมื่อถามว่าในทางเศรษฐศาสตร์จะเกิดอะไรขึ้น หากปล่อยให้งบกลางฯเป็นแบบนี้ไปเรื่อยๆนายนณริฏกล่าวว่าความเสี่ยงทางการคลังจะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆและรัฐเสี่ยงถังแตก เพราะรายได้ของภาครัฐไม่พอกับรายจ่ายจนต้องกู้เงินในอนาคตมาใช้ จนท้ายที่สุด ต้นทุนการกู้ยืมจะสูง แหล่งเงินที่เคยให้กู้ ก็อาจไม่ยอมปล่อยกู้อีก เนื่องจากกังวลเรื่องหนี้ภาครัฐที่เพิ่มสูงขึ้น กระทบกับค่าเงิน และอาจกลายเป็นวิกฤตเศรษฐกิจได้หากไม่มีการแก้ปัญหาเรื่องภาระผูกพันในงบประมาณที่เป็นปัญหามาอย่างยาวนาน
