ความเข้าใจต่อนโยบายอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้องกับริบทปัจจุบัน

ในขณะนี้ประเทศรายได้สูงจะมีการกำหนดอุตสาหกรรมเป้าหมายเพียงไม่กี่อุตสาหกรรม ประเทศกำลังพัฒนามักจะมีการกำหนดอุตสาหกรรมเป้าหมายจำนวนมาก โดยเฉลี่ยอยู่ที่ 13 อุตสาหกรรม ซึ่งประเทศไทยก็มีจำนวนอุตสาหกรรมเป้าหมายอยู่แถวๆ ค่าเฉลี่ยนี้พอดี

ในปัจจุบันนี้ นโยบายอุตสาหกรรม หรือ industrial policy นั้น มีความหมายกว้างกว่าแค่อุตสาหกรรมการผลิต ครอบคลุมไปถึงกิจกรรมทางเศรษฐกิจในภาคการเกษตรและภาคบริการด้วย การศึกษาพบว่า กลุ่มประเทศรายได้ปานกลางระดับสูง (ซึ่งประเทศไทยก็อยู่ในกลุ่มนี้) มีการอุดหนุนภาคธุรกิจพุ่งขึ้นอย่างมากในช่วงที่ผ่านมา โดยปัจจุบันมีค่าเฉลี่ยอยู่ที่ประมาณ4.2 %ของจีดีพี ในส่วนของการใช้กำแพงภาษีนั้น ประเทศรายได้น้อยมักจะมีกำแพงภาษีสูง ในขณะที่ประเทศรายได้สูงจะมีกำแพงภาษีต่ำ ซึ่งค่าเฉลี่ยนี้ที่ร้อยละ 5 ของกลุ่มประเทศรายได้สูง คงจะเปลี่ยนไปแล้วในช่วงนี้ สืบเนื่องจากภาษีทรัมป์

เครื่องมือทางด้านนโยบายอุตสาหกรรมจะเป็นการดำเนินการของภาครัฐที่เกี่ยวข้องกับโครงสร้างพื้นฐานและกฎระเบียบเป็นหลัก ประเทศไทยเองก็ใช้หลายเครื่องมือที่มีการกล่าวถึงในรายงานฯ เช่น การพัฒนาเขตส่งเสริมพิเศษที่มีกฎระเบียบต่างไปจากกฎระเบียบโดยรวมของประเทศ ซึ่งสำหรับประเทศไทยดูเหมือนจะมีอีอีซี ที่มีลักษณะใกล้เคียง คือสามารถใช้กฎระเบียบต่างๆ ที่เอื้ออำนวยมากกว่าของประเทศโดยรวม อย่างไรก็ดี การที่อีอีซีไม่ใช่เขตส่งเสริมที่มุ่งเน้นอุตสาหกรรมเฉพาะเรื่อง แต่กำหนดไว้ถึง 12 อุตสาหกรรมเป้าหมาย อีกทั้งยังมีภารกิจอื่นๆ ที่กฎหมายเขียนครอบคลุมไว้ และดูเหมือนการดำเนินงานที่ผ่านมาจะไปมุ่งเน้นในเรื่องเหล่านั้นเสียมาก จึงไม่มีลักษณะเป็นเครื่องมือด้านนโยบายอุตสาหกรรมอย่างแท้จริง

อีกเครื่องมือที่น่าสนใจที่รายงานฯ กล่าวถึงคือโครงสร้างพื้นฐานที่มีคุณภาพ หรือ quality infrastructure ซึ่งไม่ได้หมายความถึงเพียงโครงสร้างพื้นฐานทางกายภาพเท่านั้น แต่ยังหมายรวมถึง 1) สถาบันทางเศรษฐกิจต่างๆ หรือ institutional framework ซึ่งเป็นหมวดที่ประเทศไทยได้อันดับค่อนข้างต่ำอยู่เสมอในการจัดอันดับขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ 2) การจัดการด้านธรรมาภิบาล หรือ governance ซึ่งรายงานดัชนีการรับรู้การทุจริตปี 2568 ขององค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International) พบว่า 88 %ของกลุ่มตัวอย่างที่สำรวจคิดว่าปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่นของรัฐบาลเป็นปัญหาใหญ่มาก และ 24% ของผู้ใช้บริการภาครัฐจ่ายสินบนในปีที่ผ่านมา 3) โครงสร้างพื้นฐานเพื่อการทดสอบมาตรฐานต่างๆ ซึ่งผู้เขียนเห็นว่านอกจากจะเป็นเครื่องมือที่ภาครัฐจัดหาเพื่อส่งเสริมอุตสาหกรรมแล้ว ยังสามารถพัฒนาให้เป็นอุตสาหกรรมเป้าหมายประเภทหนึ่งของประเทศได้อีกด้วย เนื่องจากประเทศไทยมีฐานของสถาบันที่ให้บริการด้านการทดสอบมาตรฐานต่างๆ ที่ได้รับการยอมรับอยู่แล้ว และที่ผ่านมาได้มีศูนย์ทดสอบมาตรฐานจากต่างประเทศ สนใจเข้ามาลงทุนในประเทศไทยเพื่อใช้เป็นฐานในการทดสอบมาตรฐานของภูมิภาค เช่นศูนย์ทดสอบแบตเตอรี่และชิ้นส่วนยานยนต์ไฟฟ้าของ TÜV SÜD

เครื่องมือด้านนโยบายอุตสาหกรรมอีกกลุ่มหนึ่ง เป็นด้านกลไกตลาด ซึ่งรวมถึงการถ่ายทอดเทคโนโลยี ซึ่งในกรณีของประเทศไทย เป็นประเด็นข้อกังขาตลอดมาว่าการลงทุนจากต่างประเทศได้มีการถ่ายทอดเทคโนโลยีให้กับผู้ประกอบการและแรงงานไทยมากน้อยเพียงใด และในระดับใด อีกเครื่องมือที่รายงานกล่าวถึงคือ การบังคับ local content โดยรายงานได้ยกตัวอย่างที่น่าสนใจว่าสหภาพยุโรปมีกฎที่กำหนดให้ผู้ให้บริการแพลตฟอร์มความบันเทิงอย่าง Netflix ต้องผลิตภาพยนตร์และรายการของประเทศในยุโรปด้วย

รายงานฯ ระบุเตือนถึงปัญหาของการใช้นโยบายอุตสาหกรรมบางประการ ประการแรกคือความยากในการวัดผลประโยขน์ทางเศรษฐกิจจากการใช้นโยบายอุตสาหกรรม โดยเฉพาะอย่างยิ่งในปัจจุบันซึ่งมีการใช้ระบบอัตโนมัติแพร่หลาย การส่งเสริมอุตสาหกรรมหลายๆ ประเภท ไม่ส่งผลทางเศรษฐกิจไปถึงการจ้างงานในประเทศ ประการที่สอง ต้องระมัดระวังการแทรกแทรงจากการเมืองและกลุ่มผลประโยชน์ ให้เกิดการอุดหนุนอุตสาหกรรมที่ประโยชน์ทางเศรษฐกิจตกอยู่กับกลุ่มทุนมากกว่าประเทศโดยรวม และประการที่สาม ประเทศที่มีกำลังการผลิตสูงมาก การส่งเสริมและอุดหนุนอุตสาหกรรมหนึ่งเป็นพิเศษ อาจเกิดการทะลักล้นของสินค้าที่มีราคาถูกกว่ากลไกตลาดปกติไปยังประเทศอื่น

บทสุดท้ายของรายงานฯ เป็นการวิเคราะห์การจัดโครงสร้างพื้นฐานด้านสถาบันที่เหมาะสม รายงานกล่าวถึงความสำคัญของการมีเจ้าหน้าที่ที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญในองค์กรที่ขนาดไม่เทอะทะ และได้รับอำนาจที่จะดำเนินนโยบายอุตสาหกรรมโดยปราศจากการแทรกแซงจากภาคการเมือง โดยยกตัวอย่างกระทรวง METI ของญี่ปุ่น ในยุค 1980-1990 สำหรับยุคปัจจุบัน รายงานฯ กล่าวว่า ถึงแม้กระทรวงการคลัง กระทรวงพาณิชย์ และธนาคารกลาง ยังคงมีบทบาทในภาพใหญ่และนโยบายมหภาค แต่ในประเทศจำนวนมากพบว่า องค์กรของรัฐขนาดเล็กที่มีพันธกิจเฉพาะเจาะจงมีส่วนสำคัญในการดำเนินนโยบายอุตสาหกรรมให้เกิดประสิทธิผล องค์กรของรัฐขนาดเล็กเหล่านี้มีความยืดหยุ่นกว่าในการปรับกระบวนการทำงานและการจ้างผู้ที่มีความเชี่ยวชาญ ประเทศไทยเราเอง ก็มีองค์การมหาขนที่มีภารกิจเฉพาะเจาะจง แต่ประเด็นของเราอาจอยู่ที่การมีองค์กรเหล่านี้มากจนเกินไป จนเกิดการทับซ้อนของภารกิจ และเกิดความยากในการบูรณาการการทำงานหรือไม่

รายงานนโยบายอุตสาหกรรมเพื่อการพัฒนา: แนวทางในศตวรรษที่ 21 นี้มีรายละเอียดมากมายที่ประเทศไทยสามารถหยิบยกมาพิจารณาให้ลึกลงไป ว่าเครื่องมือด้านนโยบายอุตสาหกรรมที่เรามีเฉกเช่นเดียวกับในประเทศอื่นๆ แท้จริงแล้วเพียงดูเหมือนว่ามี แต่ในทางปฏิบัติอาจไม่ได้ทำหน้าที่เป็นเครื่องมือขับเคลื่อนอุตสาหกรรมของประเทศอย่างแท้จริงหรือไม่อย่างไร