สถานะการคลังของประเทศไทยที่เริ่มมีความอ่อนแอมากขึ้นทำให้ถูกจับตามองจากองค์กรภายนอกที่ทำหน้าที่ในการประเมินเครดิตเรตติ้งระดับโลกโดย 2 ใน 3 แห่งของเครดิตเรตติ้งได้มีการออกคำเตือน (Warning) โดยปรับลดมุมมองลงเป็น Negative เมื่อปีที่แล้ว โดยหนึ่งในคำเตือนก็คือการใช้วงเงินนอกงบประมาณโดยใช้ช่องทางมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังฯ ที่มีอัตราสูงขึ้น เห็นได้จากการตัวเลขการดำเนินโครงการโดยใช้งบประมาณจากสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐเพื่อส่งเสริมโครงการของรัฐบาลในลักษณะให้ออกไปก่อน แล้วรัฐบาลชำระดอกเบี้ยและใช้คืนเงินต้นในภายหลัง โดยปัจจุบันคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐกำหนดสัดส่วนนี้ไว้ให้ไม่เกิน 32% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี
- ช่วงปี 67-68 งบฯอุดหนุนเกษตรพุ่ง
รายงานข่าวจากทำเนียบรัฐบาลเปิดเผยว่าเมื่อเร็วๆนี้กระทรวงการคลังได้รายงานให้คณะรัฐมนตรี (ครม.) รับทราบว่าปัจจุบันภาระทางการคลังของประเทศมีโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง โดยมีสาเหตุสำคัญมาจาก การอนุมัติโครงการใหม่ในระดับสูง เมื่อเทียบกับการจัดสรรงบประมาณเพื่อชดเชยค่าใช้จ่ายหรือการสูญเสีย รายได้ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินโครงการให้กับหน่วยงานของรัฐ โดยในปีงบประมาณ 2567 - 2568 มีการอนุมัติโครงการใหม่ จำนวน 145,417 ล้านบาท และ 160,627 ล้านบาท ตามลำดับ ในขณะที่รัฐบาล มีการจัดสรรงบประมาณเพื่อชดเชยค่าใช้จ่ายจากการดำเนินโครงการให้กับหน่วยงานของรัฐ จำนวน 29,287 ล้านบาท และ 72,517 ล้านบาท ตามลำดับ หรือคิดเป็น 2.2% และ 1.44% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี ตามลำดับ ส่วนในปีงบประมาณ 2569 มีการจัดสรรงบประมาณเพื่อชดเชยให้กับหน่วยงานของรัฐ จำนวน 58,249 ล้านบาท คิดเป็น 1.54% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี
ส่งผลให้ยอดคงค้างของภาระ ทางการคลังฯ เพิ่มขึ้นจาก 1,004,391 ล้านบาท ณ สิ้นปีงบประมาณ 2566 เป็น 1,133,751 ล้านบาท ณ สิ้นปีงบประมาณ 2568
- อุดหนุนเกษตรแบบให้เปล่าสร้างภาระการคลังมาก
โดยภาระทางการคลังฯ ส่วนใหญ่มาจากโครงการที่มีลักษณะเป็นการให้เงินอุดหนุนแบบให้เปล่าแก่เกษตรกรผ่านธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) และไม่ได้ช่วยสนับสนุน การยกระดับผลิตภาพการผลิตของภาคการเกษตร
ทั้งนี้คณะรัฐมนตรีในการประชุมเมื่อวันที่ 21 พ.ย.2566 ได้มีมติกำหนดเป็นหลักการว่า “ให้ทุกหน่วยงานหลีกเลี่ยงการดำเนินการในลักษณะการให้เงินอุดหนุน ช่วยเหลือ ชดเชย หรือประกันราคาสินค้าเกษตรโดยตรงแก่เกษตรกร” อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติรัฐบาล ยังมีการอนุมัติโครงการลักษณะดังกล่าวอย่างต่อเนื่อง โดยในปีงบประมาณ 2567 - 2568 มีการอนุมัติโครงการ ที่มีลักษณะเป็นการให้เงินอุดหนุนแบบให้เปล่า จำนวน 42,530 ล้านบาท และ 84,103 ล้านบาท ตามลำดับ
- หนี้คงค้างจากอุดหนุนเกษตรพุ่ง 8 แสนล้าน
ขณะที่ยอดคงค้างของภาระทางการคลังฯ ในส่วนที่เป็นต้นเงินของโครงการที่มีลักษณะ เป็นการให้เงินอุดหนุนแบบให้เปล่า ณ สิ้นปีงบประมาณ 2568 มีจำนวนทั้งสิ้น 806,803 ล้านบาท คิดเป็น 71.16% ของภาระทางการคลังฯ ทั้งหมด และคิดเป็นประมาณ 30% ของขนาดสินทรัพย์ ของ ธ.ก.ส. ทั้งนี้ ยอดต้นเงินคงค้างของโครงการดังกล่าวที่อยู่ในระดับสูง ส่งผลให้รัฐบาลจำเป็นต้องชดเชย ต้นทุนเงินเพิ่มเติมอีกประมาณ 14,000 – 17,000 ล้านบาทต่อปี (ข้อมูลปีงบประมาณ 2567 - 2569) เพื่อลดความเสี่ยงด้านสภาพคล่องให้กับ ธ.ก.ส.
หากวิเคราะห์ความเสี่ยงในระยะปานกลาง พบว่า กรอบวงเงินงบประมาณ รายจ่ายประจำปีในระยะปานกลางตามแผนการคลังระยะปานกลางฯ จะขยายตัวในระดับต่ำที่ประมาณ 1.4% ต่อปีเท่านั้น ส่งผลให้กรอบเพดานภาระทางการคลังฯ ขยายตัวในระดับต่ำด้วย
นอกจากนี้ ยังส่งผลให้รัฐบาล มีพื้นที่ทางการคลังในการจัดสรรงบประมาณเพื่อชำระคืนภาระทางการคลังฯ อย่างจำกัด ดังนั้น รัฐบาล จึงมีความจำเป็นที่จะต้องกำหนดแนวทางในการกำกับการดำเนินโครงการตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ. วินัย การเงินการคลังฯ เพิ่มเติม เพื่อควบคุมยอดคงค้างของภาระทางการคลังฯ ให้อยู่ภายใต้กรอบเพดานที่32% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีในระยะปานกลาง ซึ่งจะเอื้อต่อการพิจารณาปรับลดกรอบเพดานให้กลับมา อยู่ในระดับเดียวกับช่วงก่อนสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 ที่30% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี ในระยะยาวต่อไป
-
วางแนวทางเข้มเบรกก่อหนี้ ม.28
ดังนั้นรัฐบาลต้องควบคุมและวางหลักเกณฑ์และแนวทางการขออนุมัติดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการ ตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ เพื่อให้การมอบหมายให้หน่วยงานของรัฐดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการ ตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ โปร่งใสและตรวจสอบได้ โดยคำนึงถึงผลประโยชน์ที่ได้รับ ความคุ้มค่า ภาระการเงินการคลังที่เกิดขึ้นแก่รัฐ รวมถึงความเสี่ยง และความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นแก่การเงินการคลังของรัฐอย่างรอบคอบ ตามเจตนารมณ์ของกฎหมายว่าด้วย วินัยการเงินการคลังของรัฐ
จึงเห็นควรเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาให้ความเห็นชอบหลักเกณฑ์และแนวทาง การขออนุมัติดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ ดังนี้
1.หลักเกณฑ์ของการดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังๆ การดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการตามมาตรา28 แห่ง พ.ร.บ.วินัย การเงินการคลังฯ ให้กระทำได้เฉพาะกรณีที่มีลักษณะ ดังต่อไปนี้
1)เป็นการดำเนินการที่อยู่ในหน้าที่และอำนาจตามกฎหมาย และอยู่ภายใน ขอบแห่งวัตถุประสงค์ของหน่วยงานของรัฐที่ได้รับมอบหมายนั้น
2) เป็นการดำเนินการที่เป็นไปเพื่อฟื้นฟูหรือกระตุ้นเศรษฐกิจ หรือเพื่อเพิ่ม ขีดความสามารถในการประกอบอาชีพหรือยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน หรือเพื่อช่วยเหลือฟื้นฟูผู้ได้รับ ผลกระทบจากสาธารณภัยหรือการก่อวินาศกรรม
3) เป็นการดำเนินการที่ไม่สามารถขอรับจัดสรรงบประมาณตามปกติ รวมถึง ไม่สามารถขอรับจัดสรรงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นได้
และ4) เป็นการดำเนินการที่ไม่ได้มีลักษณะเป็นการมอบหมายให้หน่วยงานของรัฐ ให้เงินอุดหนุน ช่วยเหลือ ชดเชย หรือประกันราคาสินค้าเกษตรโดยตรงแก่เกษตรกรตามนัยมติ ครม.เมื่อวันที่ 21 พ.ย.2566 หรือเป็นการดำเนินการในลักษณะเดียวกันสำหรับสินค้าหรือกิจกรรมใดๆ ให้กับผู้ประกอบการ หรือประชาชนโดยตรง
วางเกณฑ์ชี้แจงความจำเป็น ห
2.ข้อมูลที่หน่วยงานของรัฐต้องจัดทำเพื่อขออนุมัติดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ การขออนุมัติดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ ให้หน่วยงานเจ้าของโครงการจัดทำรายละเอียดข้อมูลที่เกี่ยวข้อง ดังนี้
1)เหตุผลความจำเป็นในการขออนุมัติดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการ ตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ
2)วัตถุประสงค์ของการขออนุมัติดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการ ตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ และความสอดคล้องของยุทธศาสตร์ชาติ นโยบายรัฐบาล แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แผนความมั่นคงแห่งชาติ รวมทั้งมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้อง
3) คำชี้แจงถึงความสอดคล้องกับหลักเกณฑ์ของการดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการตามมาตรา 28 ที่สามารถกระทำได้ตามข้อ ได้แก่ เป็นการดำเนินการที่อยู่ในหน้าที่และอำนาจตามกฎหมาย และอยู่ภายใน ขอบเขตแห่งวัตถุประสงค์ของหน่วยงานของรัฐที่ได้รับมอบหมายนั้น เป็นการดำเนินการที่เป็นไปเพื่อฟื้นฟูหรือกระตุ้นเศรษฐกิจ หรือเพื่อเพิ่ม ขีดความสามารถในการประกอบอาชีพหรือยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน หรือเพื่อช่วยเหลือฟื้นฟูผู้ได้รับ ผลกระทบจากสาธารณภัยหรือการก่อวินาศกรรม
เป็นการดำเนินการที่ไม่สามารถขอรับจัดสรรงบประมาณตามปกติ รวมถึงไม่สามารถขอรับจัดสรรงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นได้
เป็นการดำเนินการที่ไม่ได้มีลักษณะเป็นการมอบหมายให้หน่วยงาน ของรัฐให้เงินอุดหนุน ช่วยเหลือ ชดเชย หรือประกันราคาสินค้าเกษตรโดยตรงแก่เกษตรกรตามนัย มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 21 พ.ย.2566 หรือเป็นการดำเนินการในลักษณะเดียวกันสำหรับสินค้า หรือกิจกรรมใดๆ ให้กับผู้ประกอบการ หรือประชาชนโดยตรง
- จี้หน่วยงานประเมินการสูญเสียรายได้ - ภาระการคลัง
สำหรับแผนบริหารจัดการกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการตามมาตรา แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ หน่วยงานที่ขอรับจัดสรรงบประมาณเพื่อชดเชยค่าใช้จ่าย หรือการสูญเสีย รายได้ที่เกิดขึ้น รวมทั้งภาระทางการคลังของรัฐที่อาจเกิดขึ้นทั้งในปัจจุบันและในอนาคต จากการดำเนินโครงการ รวมถึงผลการวิเคราะห์ประโยชน์และความคุ้มค่าจากการดำเนินโครงการ ผลกระทบต่อการดำเนินงานของหน่วยงานของรัฐที่ได้รับมอบหมายด้วย
สำหรับแนวทางการบริหารจัดการภาระทางการคลังของรัฐและผลกระทบจาก การดำเนินโครงการ ขั้นตอนการเสนอขออนุมัติดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการตาม มาตรา28 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ
- วางขั้นตอนเข้มของบฯม.28
ทั้งนี้ในการขออนุมัติดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ หน่วยงานเจ้าของโครงการจะต้องดำเนินการตามขั้นตอน ดังต่อไปนี้
1.หน่วยงานเจ้าของโครงการเสนอเรื่องให้รองนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรี เจ้าสังกัดหรือรัฐมนตรีที่กำกับดูแล แล้วแต่กรณี พิจารณาให้ความเห็นชอบ และจัดทำหนังสือนำส่งข้อมูล ที่หน่วยงานของรัฐต้องจัดทำเพื่อขออนุมัติดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ มายังกระทรวงการคลัง
2.กระทรวงการคลังจะพิจารณาให้ความเห็นในส่วนที่เกี่ยวข้องกับมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ และเสนอเรื่องต่อนายกรัฐมนตรี เพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบในหลักการ
3.เมื่อนายกรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบแล้ว กระทรวงการคลังจะมีหนังสือ แจ้งให้หน่วยงานเจ้าของโครงการนำเรื่องเสนอขออนุมัติต่อคณะรัฐมนตรี โดยเสนอผ่านรองนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีเจ้าสังกัดหรือรัฐมนตรีที่กำกับดูแล แล้วแต่กรณี