TDRI ห่วงก่อสร้างระบบขนส่งไทยไม่ปลอดภัย แนะ 5 ข้อเร่งแก้ไข

ดร. สุเมธ องกิตติกุล และรัศมีจันทร์ เสาวคนธ์ ทีมนโยบายการขนส่งและโลจิสติกส์ ทีดีอาร์ไอ เปิดเผยถึงประเด็น ”จากรถสู่ราง: มาตรฐานความ (ไม่) ปลอดภัยของการก่อสร้างระบบขนส่งไทย” โดยระบุว่า ตลอดหลายปีที่ผ่านมา คนไทยเผชิญกับปัญหาอุบัติเหตุจากการก่อสร้างในระบบขนส่งมาอย่างต่อเนื่อง เป็นระยะ ๆ ตั้งแต่มหากาพย์อุบัติเหตุซ้ำซ้อนของถนนพระราม 2 จนถึงเหตุการณ์รถเครนถล่มทับขบวนรถไฟที่สีคิ้ว นครราชสีมา ปัญหาเหล่านี้ใหญ่เกินกว่าประชาชนผู้ใช้บริการจะสามารถคาดหมายและป้องกันได้ด้วยตนเอง และเป็นปัญหาในเชิงระบบและโครงสร้างที่ต้องใช้อำนาจรัฐในการเข้าป้องกันและประกันความปลอดภัยให้ประชาชน ทุกเหตุการณ์เหล่านี้ล้วนมีมูลค่าความเสียหายที่สูงและสมควรได้รับคำตอบที่แน่ชัดทั้งเรื่องสาเหตุและผู้รับผิดชอบ รวมถึงมาตรการป้องกันไม่ให้เกิดเหตุซ้ำเดิม

ความ (ไม่) ปลอดภัยทางถนนจากการก่อสร้าง

เมื่อกล่าวถึงความปลอดภัยในการสัญจรทางถนนกับการก่อสร้าง คนไทยมักจะนึกถึงภาพเหตุการณ์ตรงกัน โดยเฉพาะในกรณีอุบัติเหตุซ้ำซากของถนนพระราม 2 ที่นอกจากจะใช้เวลาก่อสร้างอย่างยาวนานแล้ว ยังเป็นถนนที่เกิดอุบัติเหตุอยู่บ่อยครั้ง โดยเฉพาะจากความไม่ปลอดภัยในการก่อสร้าง ไม่ว่าจะคานร่วง สะพานถล่ม จนล่าสุดเกิดการหล่นลงมาของเครนก่อสร้างทับรถยนต์ที่อยู่ระหว่างสัญจร ทุกเหตุการณ์มีผู้บาดเจ็บและเสียชีวิต โดยเหตุการณ์ส่วนมากมักไม่มีการเปิดเผยสาเหตุที่ชัดเจนและมาตรการป้องกันที่เพียงพอสำหรับอนาคต ซึ่งเป็นส่วนสำคัญไม่น้อยไปกว่าการหาผู้รับผิดชอบในความเสียหายที่เกิดขึ้น 

ในหลายประเทศ การหาคำตอบเหล่านี้จะถือเป็นบทบาทหน้าที่ของ “คณะกรรมการสอบสวนอุบัติเหตุและอุบัติการณ์ทางถนน” อย่าง National Transportation Safety Board (NTSB) ของสหรัฐอเมริกา และ Japan Transport Safety Board (JTSB) ของประเทศญี่ปุ่น คณะกรรมการเหล่านี้จะมีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งในการหาสาเหตุเชิงระบบของความไม่ปลอดภัยในอุบัติเหตุเหล่านั้นสู่ข้อเสนอแนะด้านความปลอดภัยแก่ระบบขนส่งและเพื่อป้องกันการเกิดเหตุการณ์ซ้ำเดิม และกลไกสำคัญนี้ยังไม่มีปรากฏในประเทศไทย

นอกจากนี้ การที่สังคมตั้งคำถามว่าทำไมยังคงพบเห็นผู้รับเหมาหน้าเดิมในเหตุการณ์ใกล้เคียงกันอยู่เสมอ จะเห็นได้ว่า หากได้คำตอบที่แน่ชัดของสาเหตุในอุบัติเหตุแต่ละครั้งว่าเกิดจากความผิดของผู้รับเหมาก่อสร้างหรือไม่ ทั้งสาเหตุการไม่ได้ดำเนินการก่อสร้างตามมาตรฐานความปลอดภัยต่าง ๆ เช่น มาตรฐานและลักษณะของทางหลวงและงานทางตามกฎหมายว่าด้วยทางหลวง ข้อกำหนดตามกฎกระทรวงกำหนดมาตรฐานในการบริหาร จัดการ และดำเนินการด้านความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงานเกี่ยวกับเครื่องจักร ปั้นจั่น และหม้อน้ำ พ.ศ. 2564 หรือตามข้อสัญญา รัฐโดยหน่วยงานที่เกี่ยวข้องสามารถดำเนินการตามกฎหมายต่อผู้รับเหมานั้นได้ หรือในฐานะคู่สัญญาก็ย่อมสามารถดำเนินการตามข้อสัญญาได้เช่นกัน 

ทั้งนี้ ในอนาคต เมื่อกฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับผู้ที่มีสิทธิขอขึ้นทะเบียนผู้ประกอบการ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2569 มีผลใช้บังคับพร้อมกฎหมายลำดับรองที่เกี่ยวข้องแล้ว ก็อาจจะได้เห็นมาตรการสมุดพกผู้รับเหมาและการลดระดับชั้นผู้รับเหมาในงานจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐที่จะทำให้ผู้รับเหมาที่ปฏิบัติงานไม่เป็นไปตามมาตรฐานของหลักวิชาช่างในงานก่อสร้าง หรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงในการปฏิบัติงานอันเป็นผลให้ผู้อื่นถึงแก่ความตายอาจถูกเพิกถอนรายชื่อออกจากทะเบียนผู้ประกอบการและไม่สามารถยื่นประมูลงานก่อสร้างของรัฐตามระยะเวลาที่กำหนดได้

ความ (ไม่) ปลอดภัยในการก่อสร้างลุกลามสู่ระบบราง

แม้ไม่ใช่โรคติดต่อที่จะแพร่เชื้อได้ แต่เมื่อไม่มีกลไกกำกับดูแลมาตรฐานการก่อสร้างและคุณภาพของผู้รับเหมาที่ดีพอ ไม่ว่าจะเป็นการก่อสร้างในพื้นที่หรือระบบขนส่งใดก็ย่อมก่อให้เกิดความไม่ปลอดภัยขึ้นได้ แม้แต่ในระบบขนส่งทางรางที่ผู้โดยสารมักมีความเชื่อมั่นและเลือกใช้เพราะเห็นว่าเป็นรูปแบบการเดินทางที่จะเกิดอุบัติเหตุได้ต่ำกว่าการเดินทางในรูปแบบอื่น

แต่จากเหตุการณ์เครนถล่มทับขบวนรถไฟ ณ อำเภอสีคิ้ว จังหวัดนครราชสีมา เมื่อวันที่ 14 มกราคม 2569 ที่ผ่านมา ส่งผลให้มีผู้บาดเจ็บสาหัสและเสียชีวิตจำนวนมาก ทั้งยังก่อให้เกิดความเสียหายต่อขบวนรถไฟอย่างมากนั้น ย่อมทำให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องเริ่มทบทวนใหม่ เพราะแม้ยังไม่สามารถระบุถึงสาเหตุที่แน่ชัดของอุบัติเหตุทางรางที่รุนแรงในครั้งนี้ได้ แต่ย่อมกล่าวได้ชัดว่าปัจจุบันการจัดสร้างโครงการขนส่งทางรางในปัจจุบันยังคงขาดกลไกกำกับดูแลมาตรฐานในการก่อสร้างทั้งก่อนและขณะก่อสร้าง รวมถึงมาตรการจัดการหลังเกิดอุบัติเหตุที่ดีพอ ซึ่งกลไกเหล่านี้ถูกระบุไว้ภายใต้พระราชบัญญัติการขนส่งทางราง พ.ศ. 2568 ที่ได้ถูกประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อ 27 ธันวาคม 2568 แต่ปัจจุบันยังคงไม่ถึงกำหนดเวลามีผลใช้บังคับ

ภายใต้กฎหมายว่าด้วยการขนส่งทางรางดังกล่าวได้วางกลไกที่สำคัญและมีบทบาทกับเหตุการณ์นี้ใน 2 ประเด็น (1) มาตรการกำกับดูแลการจัดสร้างโครงการขนส่งทางราง และ (2) มาตรการสอบสวนอุบัติเหตุและอุบัติการณ์ที่เกิดขึ้นกับการขนส่งทางราง

ในส่วนของการกำกับดูแลการจัดสร้าง เมื่อกฎหมายว่าด้วยการขนส่งทางรางมีผลใช้บังคับแล้ว จะมีการออกกฎกระทรวงกำหนดมาตรฐานต่าง ๆ เกี่ยวกับการขนส่งทางราง ซึ่งรวมถึงมาตรฐานเกี่ยวกับการจัดสร้างโครงการขนส่งทางรางด้วย เจ้าของโครงการจะต้องส่งแผนผังบริเวณ แบบแปลน และรายการประกอบแบบแปลนเกี่ยวกับการจัดสร้างโครงการขนส่งทางรางให้อธิบดีกรมขนส่งทางรางพิจารณาให้ความเป็นชอบว่าเป็นไปตามมาตรฐานหรือไม่ และในระหว่างจัดสร้างโครงการขนส่งทางรางนั้น อธิบดีกรมการขนส่งทางรางจะมีอำนาจกำกับดูแลการก่อสร้างนั้นให้เป็นไปตามมาตรฐานที่กำหนด ทั้งหากเห็นว่ามีความจำเป็น ก็อาจกำหนดให้พื้นที่ใดที่เกี่ยวข้องเป็นเขตความปลอดภัยในระหว่างการจัดสร้างโครงการ ที่จะห้ามทำสิ่งใด ๆ หรือกำหนดเงื่อนไขในการจะทำสิ่งใด ๆ ก็ได้ ซึ่งกรณีนี้อาจรวมถึงการสั่งห้ามเดินรถในพื้นที่นั้นได้ด้วย 

ทว่าการที่มาตรการเหล่านี้ยังไม่มีผลใช้บังคับในปัจจุบัน ทำให้หน่วยงานกำกับดูแลยังคงขาดอำนาจกำกับดูแลมาตรฐานการจัดสร้างต่าง ๆ ของโครงการขนส่งทางรางอย่างใกล้ชิด แม้อุบัติเหตุในการจัดสร้างโครงการขนส่งทางรางจะไม่ได้เกิดขึ้นบ่อยครั้ง แต่กรณีนี้ไม่ใช่ครั้งแรก เช่นเมื่อปี 2567 ก็ได้เกิดดินถล่มทับคนงานติดภายในอุโมงค์รถไฟความเร็วสูงที่อำเภอปากช่อง จังหวัดนครราชสีมา กรณีดังกล่าวแม้ไม่ถือเป็นอุบัติเหตุที่เกิดกับการขนส่งทางราง แต่ก็ถือเป็นอุบัติเหตุที่เกิดขึ้นในพื้นที่ก่อสร้างโครงการขนส่งทางรางที่หากมีมาตรการดังกล่าวถึงข้างต้นใช้บังคับอยู่ ก็จะทำให้การก่อสร้างดังกล่าวต้องตกอยู่ภายใต้มาตรฐานต่าง ๆ เกี่ยวกับการก่อสร้างโครงการขนส่งทางรางเช่นกัน โดยเฉพาะในเรื่องมาตรฐานความปลอดภัย และอธิบดีจะมีอำนาจในการเข้าไปกำกับดูแลมาตรฐานการก่อสร้างเหล่านั้น

นอกจากนี้ ภายใต้พระราชบัญญัติการขนส่งทางราง พ.ศ. 2568 ยังได้วางกลไกสอบสวนอุบัติเหตุและอุบัติการณ์ที่เกิดกับการขนส่งทางรางไว้อีกด้วย โดยจะมีการแต่งตั้ง “คณะกรรมการสอบสวนอุบัติเหตุและอุบัติการณ์” ประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญด้านต่าง ๆ ทั้งด้านการขนส่งทางราง วิศวกรรม กฎหมาย และอื่น ๆ เพื่อให้มีอำนาจสอบสวนอุบัติเหตุนั้น ๆ ด้วยการเข้าไป ควบคุม ตรวจ หรือค้นรถไฟและสถานที่ที่เกี่ยวข้องกับการขนส่งทางรางที่เกิดอุบัติเหตุ ทั้งเมื่อจำเป็นจะสามารถยึดหรือควบคุมเอกสารหลักฐานที่เกี่ยวข้องได้ และมีอำนาจขอให้บุคคลใด ๆ มาตอบข้อสงสัยรวมถึงส่งเอกสารหลักฐานที่เกี่ยวข้องได้ด้วย โดยผลลัพธ์สุดท้ายของการสอบสวนตามกฎหมายนี้คือรายงานการสอบสวนที่จะเป็นไปเพื่อให้มีข้อมูลใช้ปรับปรุงความปลอดภัยในการขนส่งทางรางและป้องกันไม่ให้เกิดอุบัติเหตุในทำนองเดียวกันนั้นอีก ทั้งนี้ คณะกรรมการสอบสวนกลุ่มนี้จะต้องดำเนินการโดยอิสระและปราศจากการแทรกแซงใด ๆ ด้วย

เมื่อพิจารณาตามนิยามของคำว่า "อุบัติเหตุ" ภายใต้กฎหมายดังกล่าวแล้ว จะเห็นได้ว่า กรณีเคลนถล่มทับรถไฟในครั้งนี้ถือเป็นเหตุอื่นใดที่ไม่ใช่การชน หรือการตกรางของขบวนรถไฟ แต่ก่อให้เกิดความเสียหายและมีบุคคลที่อยู่ในระหว่างการขนส่งทางทางรางได้รับอันตรายแก่ชีวิตและร่างกาย ทั้งยังเป็นกรณีที่มีผู้บาดเจ็บสาหัส-เสียชีวิตจำนวนมาก และยังเกิดความเสียหายอย่างมากต่อขบวนรถไฟเอง จึงถือว่าเป็น "อุบัติเหตุทางรางที่ร้ายแรง" และหากกฎหมายนี้มีผลใช้บังคับแล้ว กรณีนี้จะต้องอยู่ภายใต้อำนาจการสอบสวนของคณะกรรมการสอบสวนอุบัติเหตุและอุบัติการณ์

กรณีใกล้เคียงกันนี้มีเกิดขึ้นอยู่บ้างในต่างประเทศ เช่น เหตุการณ์เมื่อเดือนพฤษภาคม 2567 ในไต้หวัน ที่มีรถเครนก่อสร้างซึ่งติดตั้งอยู่บนดาดฟ้าอาคารสูงร่วงทับรถไฟฟ้า MRT ส่งผลผู้โดยสารรถไฟฟ้าเสียชีวิต 1 ราย บาดเจ็บ 15 ราย และขบวนรถไฟฟ้า รางรถไฟฟ้า และโครงหลังคาของช่วงที่เป็นอุโมงค์ได้รับความเสียหายอย่างหนัก โดยเหตุการณ์นั้นทำให้ Taiwan Transportation Safety Board (TTSB) ต้องเข้ามาดำเนินการสอบสวนอุบัติเหตุดังกล่าวจนออกข้อสรุปสาเหตุของอุบัติเหตุและข้อแนะนำด้านความปลอดภัยในเดือนมิถุนายน 2567 โดยพบว่าสาเหตุเกิดจากการจัดการและรื้อถอนเครนผิดวิธี และในส่วนของรถไฟฟ้า MRT ไม่มีอุปกรณ์หยุดฉุกเฉินบนชานชาลาที่ช่วยให้พนักงานสามารถหยุดขบวนทันทีเมื่อพบสิ่งกีดขวาง เมื่อเหตุเหล่านี้ประกอบกันทำให้เกิดอุบัติเหตุดังกล่าวขึ้น ทั้ง TTSB ได้ออกข้อแนะนำด้านความปลอดภัยแก่หน่วยงานที่ต่าง ๆ เกี่ยวข้องอีกด้วย เช่น

สำหรับผู้รับเหมารื้อถอนเครน จะต้องปฏิบัติตาม Regulations for Safety of Cranes and Hoist Equipment อย่างเคร่งครัดและห้ามยกโครงเหล็กในลักษณะที่ผิดจากหลักการ เช่น การยกแบบผิดมุม สำหรับกระทรวงคมนาคมจะต้องทบทวนกฎระเบียบว่าด้วย “Clearance Requirement for Operational Safety of Mass Rapid Transit Systems” ในส่วนที่เกี่ยวกับการห้ามและการจำกัดการก่อสร้างใกล้ทางรถไฟ และจะต้องควบคุมให้ผู้รับเหมาที่ดำเนินงานในลักษณะเช่นนี้ใกล้ MRT และทางรถไฟ เสนอการประเมินความเสี่ยงและมาตรการป้องกันสำหรับโครงการก่อสร้างที่มีความเสี่ยงสูงด้วย

ข้อเสนอเชิงนโยบายลดความเสี่ยงให้ประชาชนในระบบขนส่งไทย

ทั้งหมดที่กล่าวมานี้สะท้อนภาพของประเทศไทยได้ชัดเจนว่ายังคงขาดกลไกสำคัญที่ต้องดำเนินการโดยเร่งด่วนเพื่อเร่งคืนความเชื่อมั่นและลดภาระการแบกรับความเสี่ยงในการใช้ระบบขนส่งของประชาชนโดย 

(1) รัฐต้องเร่งยกระดับมาตรฐานความปลอดภัยในการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ โดยให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกำกับดูแลการก่อสร้างว่าเป็นไปตามข้อกำหนดในกฎหมายที่เกี่ยวข้องและข้อสัญญาต่างๆ อย่างใกล้ชิดและต่อเนื่อง

(2) รัฐต้องกำหนดมาตรฐานการก่อสร้างในพื้นที่ที่มีการจราจรขนส่ง ว่าในกรณีที่มีการทำงานก่อสร้างที่มีความเสี่ยง ต้องมีการจัดการจราจร หรือหยุดการจราจร เพื่อป้องการการเกิดความสูญเสียที่อาจจะเกิดขึ้นได้

(3) รัฐต้องเร่งให้เกิดการสอบสวนอุบัติเหตุที่เกิดขึ้น โดยคณะทำงานที่มีความเชี่ยวชาญอย่างโปร่งใส ตรวจสอบได้ มีอิสระ และปราศจากการถูกแทรกแซง เพื่อเปิดเผยสาเหตุของอุบัติเหตุและจัดทำข้อเสนอแนะด้านความปลอดภัยต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอย่างเร็วที่สุด

(4) หน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องเร่งออกกฎหมายที่จะมีผลต่อการควบคุมคุณภาพของผู้รับเหมา อย่างกฎหมายลำดับรองภายใต้กฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับผู้ที่มีสิทธิขอขึ้นทะเบียนผู้ประกอบการ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2569 

(5) พิจารณาจัดตั้งคณะกรรมการสอบสวนอุบัติเหตุและอุบัติการณ์ทางถนน และเตรียมความพร้อมในการบังคับใช้กลไกต่าง ๆ ตามกฎหมายว่าด้วยการขนส่งทางราง เช่น การเตรียมการจัดตั้งคณะกรรมการสอบสวนอุบัติเหตุและอุบัติการณ์และการจัดเตรียมกฎหมายลำดับรองต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง