'นักวิชาการ' เตือนประชานิยมฉุดเศรษฐกิจประเทศ แนะออกกม.คุมนโยบาย-งบประมาณ

ศ.ดร.เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์ (ดร.แดน)นักวิชาการอาวุโส มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ประธานสถาบันการสร้างชาติ (NBI) ประธานสถาบันอนาคตศึกษาเพื่อการพัฒนา(IFD) กล่าวถึง การหาเสียงของพรรคการเมืองที่ใช้นโยบายประชานิยม ว่า หลายทศวรรษที่ผ่านมา การเมืองไทยยังเดินวนอยู่ภายใต้การใช้นโยบายประชานิยมอย่างต่อเนื่อง การเลือกตั้งในวันที่ 8 กุมภาพันธ์นี้ ไม่ได้เป็นการแข่งขันด้านคุณภาพนโยบายหรือวิสัยทัศน์การพัฒนาประเทศอย่างที่ควรจะเป็น แต่เป็นการแข่งขันนำเสนอนโยบายประชานิยม แจกจ่ายผลประโยชน์ระยะสั้น เพื่อดึงดูดคะแนนเสียงจากประชาชนเท่านั้น

 ซึ่งอาจสร้างความนิยมทางการเมืองในระยะสั้น แต่ได้ทิ้งปัญหาเชิงโครงสร้างไว้กับรัฐไทย ทั้งในด้านวินัยการคลัง ความบิดเบือนเชิงนโยบาย และการบ่อนทำลายวัฒนธรรมการเมืองแบบใช้เหตุผล  

โดยดร.แดน กล่าวด้วยว่า ประเทศไทยควรใช้กลไกทางกฎหมายและระบบการเมืองอย่างไร เพื่อแก้ไขปัญหานี้อย่างได้ผลและยั่งยืน ประชานิยมไทยในฐานะปัญหาเชิงโครงสร้างของรัฐสมัยใหม่  นับตั้งแต่การเลือกตั้ง พ.ศ. 2544 การเมืองไทยได้พัฒนาเข้าสู่การแข่งขันเชิงประชานิยมอย่างต่อเนื่อง จากนโยบายสวัสดิการและการกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะต้น สู่การแข่งขันเชิง “แจก–อุดหนุน–แทรกแซง” ที่ขยายขนาดงบประมาณและภาระผูกพันทางการคลังอย่างรวดเร็ว จนประชานิยมไม่ได้เป็นเพียงเครื่องมือเชิงนโยบาย หากแต่กลายเป็น “บรรทัดฐานการแข่งขันทางการเมือง” ของทั้งระบบ  วิวัฒนาการดังกล่าวทำให้พรรคการเมืองทุกฝ่ายต้องยกระดับความเข้มข้นของนโยบายเพื่อรักษาความได้เปรียบทางคะแนนเสียง ส่งผลให้ภาระหนี้สาธารณะ ความเสี่ยงเชิงเสถียรภาพการคลัง และข้อจำกัดเชิงนโยบายในอนาคตเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง 

องค์กรดังกล่าวต้องแยกขาดจากฝ่ายบริหาร พรรคการเมือง และระบบอุปถัมภ์ทางการเมือง องค์ประกอบของคณะกรรมการควรมาจากผู้เชี่ยวชาญหลากหลายสาขา เช่น เศรษฐศาสตร์ นโยบายสาธารณะ วิศวกรรม การประเมินผล และกฎหมาย ฯลฯ โดยใช้กระบวนการสรรหาที่โปร่งใส มีคุณสมบัติป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อน และมีวาระคงที่เพื่อป้องกันการแทรกแซงทางการเมือง  โดยให้มีหน้าที่หลักคือ การประเมินเชิงวิชาการและเชิงระบบ ทั้งเรื่องความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจและสังคม (Cost–Benefit และ Cost–Effectiveness) /ผลกระทบทางการคลังในระยะสั้น กลาง และยาว /ความเสี่ยงด้านการรั่วไหล การทุจริต และการบิดเบือนกลไกตลาด และ ความสอดคล้องกับเป้าหมายการพัฒนาระยะยาวของประเทศ   ซึ่งโครงการใดไม่ผ่านการรับรองจะไม่สามารถเสนอเข้าสู่คณะรัฐมนตรีหรือรัฐสภาได้โดยเด็ดขาด การฝ่าฝืนถือเป็นความผิดทางธรรมาภิบาล และหากมีเจตนาหลีกเลี่ยงกลไก จะยกระดับเป็นความผิดทางกฎหมายด้านวินัยการคลังและการใช้อำนาจรัฐโดยมิชอบ และทำให้กลไกนี้ทำหน้าที่เป็น “ด่านคัดกรองเชิงเหตุผล” เพื่อป้องกันไม่ให้นโยบายประชานิยมเข้าสู่ระบบตั้งแต่ต้นทาง”

ดร.แดนยังได้เสนอให้รัฐ ออก “พระราชบัญญัติควบคุมนโยบายประชานิยมและการใช้งบประมาณรัฐ พ.ศ. ….” เพื่อห้ามนโยบายประชานิยมที่ผิด กฎหมายเฉพาะที่นิยาม “นโยบายประชานิยมต้องห้าม” อย่างชัดเจน เช่น พ.ร.บ.ควบคุมนโยบายประชานิยม ควรถูกร่างขึ้นและนำมาบังคับใช้ โดยใช้เกณฑ์ที่ชัดเจน ไม่อิงการตีความทางการเมือง เช่น นโยบายประชานิยมที่ต้องคือ นโยบายที่เข้าข่ายต่อไปนี้

1) ไม่มีแหล่งเงินรองรับอย่างยั่งยืนหรือก่อภาระหนี้เกินกรอบวินัยการคลัง

2) ไม่สามารถกำหนดตัวชี้วัดผลลัพธ์เชิงโครงสร้างได้ 

3) เป็นการแจกจ่ายที่ไม่สร้างศักยภาพการพึ่งพาตนเอง 

4) ไม่ผ่านการกลั่นกรองจากองค์กรอิสระ โดยกฎหมายต้องกำหนดความรับผิดร่วมของผู้เสนอ ผู้อนุมัติ และผู้ดำเนินการ เพื่อป้องกันการโยนความรับผิดในเชิงระบบ  ในขณะเดียวกัน ต้องเปิดช่องข้อยกเว้นเฉพาะกรณีวิกฤตจริง เช่น ภัยพิบัติร้ายแรงหรือวิกฤตเศรษฐกิจฉับพลัน โดยกำหนดเงื่อนไขบังคับ ได้แก่ แผนฟื้นฟูระยะเวลาแน่นอน ตัวชี้วัดการกลับสู่การพึ่งพาตนเอง และกลไกยุติโครงการอัตโนมัติ (sunset clause) เพื่อป้องกันการแปรรูปมาตรการฉุกเฉินให้กลายเป็นประชานิยมถาวร

นอกจากนั้นต้องเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะในรูปแบบดิจิทัลทุกขั้นตอน ตั้งแต่การกำหนดความจำเป็นของโครงการ การตั้งสเปก การจัดซื้อจัดจ้าง การเปลี่ยนแปลงสัญญา จนถึงผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจริง โดยใช้หลัก “เปิดเผยเป็นปกติปฏิบัติ ปกปิดเป็นกรณียกเว้น” ต้องมีกฎหมายห้ามนักการเมือง ครอบครัว และเครือข่ายผลประโยชน์ถือหุ้นหรือเป็นนอมินีในกิจการที่เกี่ยวข้องกับสัญญารัฐ พร้อมระบบเปิดเผยผู้ได้ผลประโยชน์จากการถือหุ้นที่แท้จริง (beneficial ownership) และระบบบัญชีดำผู้กระทำผิด การออกแบบตลาดจัดซื้อจัดจ้างต้องลดการผูกขาด เปิดทางให้ผู้ประกอบการรายใหม่เข้าสู่การแข่งขันอย่างเป็นธรรม และใช้เทคโนโลยีข้อมูลเพื่อตรวจจับรูปแบบฮั้วประมูลอย่างเป็นระบบ การยกเลิกสัญญาไว้ก่อนและลงโทษต้องเกิดขึ้นโดยอัตโนมัติเมื่อพบความผิดปกติ ไม่ขึ้นกับผู้ถืออำนาจทางการเมือง  

อีกทั้ง ยังต้องมีการปฏิรูปวินัยการเงินการคลังและระบบประเมินนโยบาย ทุกนโยบายต้องจัดทำรายงานผลกระทบทางการคลังระยะยาว (Fiscal Impact Statement) ครอบคลุมภาระงบประมาณ หนี้แฝง และความคุ้มค่าเชิงสังคม โดยเปิดเผยต่อสาธารณะ ควรจัดตั้งระบบหน่วยประเมินอิสระหลายแห่งที่แข่งขันกันในการวิเคราะห์นโยบาย เพื่อลดการผูกขาดองค์ความรู้ และเพิ่มคุณภาพการตัดสินใจเชิงนโยบาย  ต้องมีกลไกควบคุมงบนอกงบประมาณ การกู้เงิน และการโยกงบให้สอดคล้องกับธรรมนูญการคลัง เพื่อรักษาเสถียรภาพระยะยาว พร้อมจำกัดการแจกเงินเฉพาะกรณีวิกฤตแท้จริง และเน้นการลงทุนที่ก่อให้เกิดผลตอบแทนกลับสู่รัฐและสังคม การแก้ไขปัญหานโยบายประชานิยมไม่อาจอาศัยความหวังว่าพรรคการเมืองจะ “ยับยั้งตนเอง” ได้ หากแต่ต้องอาศัยการออกแบบกลไกเชิงสถาบันอย่างเป็นระบบ 

“ผมหวังว่าการเลือกตั้งจากนี้เป็นต้นไป จะไม่ถูกจดจำเพียงในฐานะอีกหนึ่งรอบของการแข่งขันทางการเมือง หากแต่เป็นจุดเริ่มต้นของการเปลี่ยนผ่านเชิงโครงสร้างที่ประเทศไทยตัดสินใจอย่างจริงจังว่าจะไม่ยอมปล่อยให้อนาคตของชาติถูกกำหนดด้วยนโยบายประชานิยมอีกต่อไป หากสังคมไทยสามารถใช้ช่วงเวลานี้เป็นจุดตั้งต้นในการสร้างกติกาใหม่ของการเมือง การเลือกตั้งครั้งหน้าอาจกลายเป็นส่วนหนึ่งของประวัติศาสตร์ชาติไทย ในฐานะจุดเปลี่ยนที่ “ประชานิยม” ถูกยุติบทบาทในระบบการเมือง และการเลือกตั้งได้กลับมาเป็นการแข่งขันของนโยบายที่รับผิดชอบต่อประเทศชาติอย่างแท้จริง” ศ.ดร.เกรียงศักดิ์  ย้ำทิ้งท้าย