สนค.ชี้ FTA ยุคใหม่ ไม่ได้แข่งภาษี 0% แต่แข่ง..ใครคุมห่วงโซ่อุปทานโลกได้ก่อน

สำนักงานนโยบายและยุทธศาสตร์การค้า (สนค.)กระทรวงพาณิชย์ เปิดเผยผลวิเคราะห์ในรายงาน SPECIAL REPORT "พลิกเกม FTA จาก 0% สู่ยุทธศาสตร์ห่วงโซ่อุปทาน  "  ในวารสารสนค.ประจำเดือนพ.ย. โดยถอดรหัสการทำข้อตกลงการค้าเสรี หรือเอฟทีเอ(FTA) ในยุคที่สมรภูมิการค้าโลกมีความซับซ้อนและมีความเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว ซึ่งใครที่ควบคุมห่วงโซ่ได้คนนั้นคือผู้ชนะ

เขตการค้าเสรี (Free Trade Area: FTA) หนึ่งในยุทธศาสตร์สำคัญที่ไทย ใช้รับมือกับการค้ายุคใหม่ซึ่งไม่ได้มีแค่การลดภาษี แต่รวมถึงกฎเกณฑ์ด้านดิจิทัล บริการและความยั่งยืน ท่ามกลางสถานการณ์เศรษฐกิจโลกที่เปลี่ยนแปลงไป

FTA จึงเป็นกุญแจสำคัญที่ภาครัฐเร่งพลิกเกม หาตลาดส่งออก เปิดประตูสู่ตลาดโลกให้แก่ผู้ประกอบการไทย การใช้ประโยชน์จาก FTA อย่างมีประสิทธิภาพร่วมกันของภาครัฐและเอกชน จะสามารถเพิ่มขีดความสามารถ ในการแข่งขัน และสร้างการเติบโตอย่างยั่งยืนในเวทีสากลได้อย่างยั่งยืนต่อไป

รายงาน “SPECIAL REPORT พลิกเกม FTA จาก 0% สู่ยุทธศาสตร์ห่วงโซ่อุปทาน ภาพลวงตาของกำแพงภาษี และสมรภูมิที่แท้จริง  ชี้ ให้เห็นว่า   แม้ไทยจะมี FTA กับกว่า 18 ประเทศทั่วโลก แต่กลับใช้สิทธิประโยชน์ได้ไม่เต็มที่ เพราะอุปสรรคสำคัญไม่ได้อยู่ที่ “กำแพงภาษี” ที่มองเห็นได้ แต่กลับเป็น “กำแพงที่มองไม่เห็น”

อย่างความซับซ้อนของกฎว่าด้วยถิ่นกำเนิดสินค้า (Rules of Origin – ROO) ซึ่งเป็นตัวกำหนดว่าสินค้าใดมีสิทธิได้รับยกเว้นภาษีตาม FTA หรือไม่ ที่ชี้ให้เห็นว่าโลกการค้าในปัจจุบันไม่ได้แข่งกันที่ใครลดภาษีให้ใคร แต่แข่งกันที่ใครเชื่อมโยงตัวเองเข้ากับห่วงโซ่อุปทานโลกได้มากกว่ากัน

โดย ROO และการคำนวณสัดส่วนวัตถุดิบ (Regional Value Content - RVC) ได้กลายเป็นทั้งเครื่องมือและอุปสรรคทางโครงสร้างอย่างแยกไม่ออก

ดังนั้น จึงควรมอง FTA ใหม่ในฐานะ “สนามแข่งขันเชิงยุทธศาสตร์” ที่ไทยต้องเร่งวางตำแหน่งตนเองในห่วงโซ่มูลค่าโลก และเสนอแนวทางเชิงนโยบายเพื่อเปลี่ยนจากการ “ตามเกม” ไปสู่การ “พลิกเกม” อย่างยั่งยืน ซึ่ง“การแข่งขันวันนี้ ไม่ใช่ใครลดภาษีได้มากกว่า แต่ใครเชื่อมโยงห่วงโซ่โลกได้ดีกว่า”

ข้อมูลจากกรมการค้าต่างประเทศ (2567) คือหลักฐานที่ยืนยันว่า ทำไม “ภาษี 0%” ไม่ใช่คำตอบสุดท้าย ข้อมูลระบุว่า อัตราการใช้สิทธิ FTA ของไทยเฉลี่ยอยู่ที่ประมาณ 84% นั่นหมายความว่า ราว 1 ใน 5 ของการส่งออกที่ควรจะได้รับสิทธิประโยชน์ กลับไม่ได้ใช้สิทธิ์นั้นจริง

นอกจากนี้ แม้ว่าการขอใช้สิทธิ FTA ในการส่งออกไปยังจีน ออสเตรเลีย ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ เปรู และชิลี จะมีสัดส่วนมากกว่า 90% แต่สัดส่วนการขอใช้สิทธิ FTA ในการส่งออกไปอาเซียน อินเดีย และนิวซีแลนด์ยังไม่สูงมากนัก (น้อยกว่า 80%)

อัตราการใช้สิทธิที่ต่ำไม่ได้แปลว่าผู้ประกอบการไม่รู้ แต่แปลว่าพวกเขาติด “กับดัก” ที่มองไม่เห็น ผู้ประกอบการจำนวนมาก โดยเฉพาะ SMEs พบว่า ต้นทุนการปฏิบัติตาม ROO นั้นสูงเกินกว่าผลประโยชน์จากการลดภาษี

การศึกษาของ TDRI (2566) และ World Bank (2023) พบว่า ต้นทุนการปฏิบัติตาม ROO สำหรับ SMEs ประกอบด้วย: ค่าเอกสาร C/O (1.5-2.0%), การตรวจสอบวัตถุดิบ (2.0-3.5%), ค่าที่ปรึกษากฎหมาย (1.0-1.5%), และต้นทุนบุคลากร (0.8-1.2%) รวมสูงถึง 5.3-8.2% นี่คือเหตุผลที่ผู้ประกอบการจำนวนมากเลือกจ่ายภาษีเต็มแทนที่จะใช้สิทธิ FTA

ความท้าทายดังกล่าวสะท้อนชัดเจนจากข้อมูลสัดส่วนมูลค่าเพิ่มจากต่างประเทศในสินค้าส่งออกของไทย (Foreign Value Added) บ่งชี้ว่า เกือบครึ่งหนึ่งของการส่งออกไทยพึ่งพาวัตถุดิบนอกประเทศ ซึ่งส่วนใหญ่มาจากเกาหลีใต้ ไต้หวัน จีน และญี่ปุ่น

โดยโครงสร้างห่วงโซ่มูลค่าภูมิภาคของไทย (RVC Structure)  ตอกย้ำปัญหานี้ ดังนี้ 1.สินค้ากลุ่มอาหาร เครื่องดื่ม และยาสูบ มีสัดส่วนมูลค่าเพิ่มจากต่างประเทศ 17.0% จากการใช้วัตถุดิบภายในภูมิภาค 2. สินค้ากลุ่มสิ่งทอ เสื้อผ้า และเครื่องหนัง มีสัดส่วน 27.1% จากการพึ่งพาผ้าจีนและเวียดนาม

 ­3. สินค้ากลุ่มเครื่องจักรและส่วนประกอบ มีสัดส่วน 31.7% จากการนำเข้าชิ้นส่วนส่วนใหญ่จากจีนและญี่ปุ่น

4.สินค้ากลุ่มอิเล็กทรอนิกส์และส่วนประกอบ มีสัดส่วน 32.8% จากการนำเข้าชิ้นส่วนส่วนใหญ่จากเกาหลีใต้และไต้หวัน

และ 5. สินค้ากลุ่มยานยนต์และส่วนประกอบ มีสัดส่วน 44.7% จากห่วงโซ่การผลิตที่มีความเชื่อมโยงกับญี่ปุ่นและอาเซียนสูง ขณะที่สินค้ากลุ่มยานยนต์และอิเล็กทรอนิกส์ซึ่งเป็นสินค้าส่งออกอันดับ 1 และ 2 คิดเป็นสัดส่วนราว 30% ของมูลค่าการส่งออกทั้งหมดในปี 2567 สะท้อนว่าสินค้าส่งออกสำคัญของไทยมีระดับการพึ่งพาวัตถุดิบจากต่างประเทศสูง

สถานการณ์จะยิ่งท้าทายขึ้นไปอีก เพราะแนวโน้มของกฎเกณฑ์ ROO และ RVC ในอนาคตกำลังเปลี่ยนแปลงไปตามพลวัตของภูมิรัฐศาสตร์โลกและความมั่นคงของห่วงโซ่อุปทาน ไม่ได้เป็นเพียงเครื่องมือทางเทคนิคการค้าอีกต่อไป

โดยความเข้มข้นในสินค้าเชิงยุทธศาสตร์ (Strategic Goods) สงครามการค้าและเทคโนโลยี ได้ปลุกให้ประเทศมหาอำนาจตระหนักถึงความมั่นคงทางห่วงโซ่อุปทาน ข้อตกลงยุคใหม่จะมีแนวโน้มกำหนด

กฎ ROO ที่เข้มงวดและซับซ้อนขึ้นสำหรับสินค้าที่ถือเป็นยุทธศาสตร์ เช่น เซมิคอนดักเตอร์ แบตเตอรี่สำหรับยานยนต์ไฟฟ้า (EV) แผงโซลาร์เซลล์ และเวชภัณฑ์ขั้นสูง เป้าหมายไม่ใช่แค่การให้สิทธิประโยชน์ทางภาษี แต่เพื่อสร้างห่วงโซ่อุปทานที่ “ไว้ใจได้” (Trusted Supply Chain) และกีดกันคู่แข่งทางยุทธศาสตร์ออกไป

รวมทั้งมาตรการต่อต้านการหลบเลี่ยงภาษี (Anti-Circumvention) ที่เข้มงวด เพื่อป้องกันไม่ให้สินค้าจากประเทศที่ไม่ได้เป็นสมาชิก FTA (เช่น จีน) ใช้ไทยเป็นฐานการผลิตเพียงเล็กน้อย (เช่น แค่ขันน็อตหรือเปลี่ยนบรรจุภัณฑ์) เพื่อสวมสิทธิ์ส่งออกไปยังประเทศที่สาม

มาตรการ Anti-Circumvention จะถูกนำมาใช้อย่างแพร่หลายมากขึ้น กฎเกณฑ์จะระบุชัดเจนว่าการประกอบหรือการแปรรูปขั้นสุดท้ายที่ไม่ซับซ้อน จะไม่ถูกนับเป็นการแปรสภาพที่เพียงพอ ทำให้ผู้ประกอบการไทยต้องพิสูจน์ให้ได้ว่ากระบวนการผลิตในประเทศมีนัยสำคัญและสร้างมูลค่าเพิ่มอย่างแท้จริง

ในส่วนสุดท้ายของบทวิเคราะห์ ได้เสนอทางออกสำหรับประเทศไทย โดย เมื่อสมรภูมิเปลี่ยน กติกาเปลี่ยน ยุทธศาสตร์ของไทยก็ต้องเปลี่ยนตาม การจะพลิกเกมนี้ได้ เราต้องก้าวข้ามการมอง FTA แบบเดิม สู่แนวคิด “FTA 5.0” ซึ่ง FTA ไม่ควรเป็นเพียงเครื่องมือลดภาษีเพื่อเปิดตลาดแต่คือ เครื่องมือเชิงยุทธศาสตร์เพื่อยึดตำแหน่งในห่วงโซ่มูลค่าโลก นี่คือการผสานนโยบายอุตสาหกรรม (Industrial Policy) เข้ากับนโยบายการค้า (Trade Policy) เพื่อสร้างศักยภาพใหม่ให้ประเทศ โดยมี  3 ยุทธศาสตร์หลัก (3 Re) ที่ต้องทำทันที

1. Re-Structure (ปรับทัพภายใน) ปรับโครงสร้างวัตถุดิบให้สอดคล้องกับเงื่อนไข RVC ภารกิจแรกคือการแก้ปัญหา “จุดอ่อน” การพึ่งพาวัตถุดิบนอกกลุ่ม FTA ภาครัฐและเอกชนต้องส่งเสริมให้ผู้ผลิตไทยหันมาใช้วัตถุดิบจากประเทศใน FTA เดียวกันมากขึ้น (Strategic Sourcing) และผลักดันการเจรจา “การสะสมถิ่นกำเนิด” (Cumulation Expansion Clause) เพื่อให้นับรวมวัตถุดิบข้ามประเทศได้ง่ายขึ้น

2. Re-Digitalize (ติดอาวุธดิจิทัล) ใช้เทคโนโลยีแก้ปม ROO คำตอบของต้นทุนแฝงและภาระเอกสารที่ทำให้ SMEs ยอมจ่ายภาษีเต็มคือเทคโนโลยี ภาครัฐต้องเปลี่ยนบทบาทจาก “ผู้ให้ข้อมูล” มาเป็น “ผู้อำนวยความสะดวก” (Facilitator) โดยใช้เทคโนโลยีมาช่วยลดภาระเอกสาร ตรวจสอบย้อนกลับ และเพิ่มความโปร่งใสในระบบการรับรองถิ่นกำเนิดสินค้า เพื่อยืนยันที่มาวัตถุดิบแบบดิจิทัล สิ่งนี้จะช่วยลดขั้นตอน ลดความเสี่ยงในการตีความ และทำให้ SMEs เข้าถึงสิทธิ FTA ได้จริง

3. Re-Target & Deep Dive (เจาะตลาด RVC)  เปลี่ยนเป้าหมายจาก “ตลาดผู้บริโภค” เป็น “ห่วงโซ่การผลิต”ยุทธศาสตร์ Re-Target ในอดีตของภาครัฐคือการมองหาตลาดผู้บริโภคปลายทาง เช่น “เราจะขายอะไรให้จีน?” แต่ในสมรภูมิ RVC คำถามต้องเปลี่ยนเป็น “เราจะเป็นส่วนหนึ่งในห่วงโซ่การผลิตของเขาได้อย่างไร?”

โดยต้องเปลี่ยนเป้าหมายการเจรจาไปยังประเทศที่เป็น “ต้นทางวัตถุดิบ” มากกว่าปลายทางบริโภคตัวอย่างเช่น: อินเดีย UAE ซาอุดีอาระเบีย (ฐานพลังงานสะอาดและแบตเตอรี่ EV) เม็กซิโก ชิลี (ห่วงโซ่อาหารและบรรจุภัณฑ์) หรือยุโรปตะวันออก (โปแลนด์–ฮังการี) ซึ่งเป็นฐานอุตสาหกรรมยานยนต์และอิเล็กทรอนิกส์

การขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ “FTA 5.0” นี้ต้องอาศัยเครื่องมือสนับสนุนใหม่จากภาครัฐ เช่น การจัดทำ FTA Digital Dashboard เพื่อแสดงข้อมูลการใช้สิทธิจริง และการตั้ง ศูนย์ Supply Chain Intelligence Center เพื่อให้คำปรึกษาเชิงลึกแก่ผู้ประกอบการด้านวัตถุดิบต้นน้ำโดยเฉพาะ ตลอดจนการส่งเสริม FTA แบบ Value Chain Partnership: เน้นความร่วมมือด้านการลงทุน วิจัย และเทคโนโลยี

FTA จะถูกใช้ประโยชน์ต่ำกว่าศักยภาพ ถ้าเราไม่รู้ว่าตัวเองอยู่จุดไหนในห่วงโซ่ FTA อาจเปิดตลาดให้สินค้าไทย แต่ไม่ได้รับประกันว่าไทยจะมีที่ยืนในห่วงโซ่นั้น ซึ่งสิ่งที่ประเทศไทยต้องการไม่ใช่ FTA เพิ่มขึ้น แต่คือ FTA ที่ใช้ได้จริง และ FTA ที่สร้างตำแหน่งใหม่ให้ไทยในโลกการค้า

“ในยุคที่ขั้วเศรษฐกิจโลกเปลี่ยนเร็วกว่าเส้นภาษี ใครควบคุมห่วงโซ่ได้ คนนั้นคือผู้ชนะในเกม FTA