ถอดรหัสหนี้สาธารณะ กลไกสร้างเสถียรภาพ 'การคลัง'

สำหรับกระทรวงการคลังทำหน้าที่บริหารจัดการ หนี้สาธารณะ ผ่านหน่วยงานภายใต้กำกับ โดยเฉพาะสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ที่เป็นกลไกสำคัญในการวางแผน กู้เงิน ชำระหนี้ และควบคุมไม่ให้ระดับหนี้เกินกรอบความสามารถในการบริหารของประเทศ

สบน. สรุปความหมาย "หนี้สาธารณะ" เป็นการกู้ยืมเงินของรัฐบาลเมื่อรัฐบาลมีรายได้ไม่เพียงพอกับรายจ่าย จึงจําเป็นต้องกู้เงินมาใช้จ่ายโดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐบาลของประเทศกําลังพัฒนา

แต่เดิมเรามักมีความรู้สึกเกี่ยวกับการก่อหนี้ยืมสินไปในทางที่ไม่ดี ครัวเรือนใดมีหนี้สินล้นพ้นตัวแสดงว่าฐานะการเงินไม่ดี สังคมอาจไม่ยอมรับนับถือประเทศใดมีหนี้สินอยู่มากแสดงว่าฐานะทางเศรษฐกิจไม่มั่นคงและอาจจะล้มละลายได้

ปัจจุบันแนวความคิดเหล่านี้เริ่มเปลี่ยนไป ผู้ที่ดําเนินธุรกิจเพียงเท่าที่มีทุนธุรกิจอาจไม่เจริญก้าวหน้า แต่ถ้ากู้เงินธนาคารมาลงทุนขยายกิจการตามโครงการอย่างรอบคอบแล้ว กิจการก็อาจจะเจริญก้าวหน้าจนสามารถชําระหนี้คืนและขยายกิจการให้กว้างขวางยิ่งขึ้น

ประเทศชาติก็ทํานองเดียวกัน รัฐบาลอาจมีความจําเป็นต้องใช้จ่ายเงิน เพื่อพัฒนาประเทศลงทุนสร้างถนนหนทางไฟฟ้า ประปา และพลังงานต่างๆ เพื่อกระตุ้นให้ประชาชนขยายการลงทุนในกิจการต่างๆ ทําให้ประชาชนมีงานทํา มีรายได้สูงขึ้นเมื่อรายได้ประชาชาติเพิ่มสูงขึ้น รัฐบาลก็จะสามารถเก็บภาษีเงินได้จากประชาชนเพิ่มขึ้นเพื่อชําระหนี้คืน 

รัฐบาล ของประเทศต่างๆ ทั้งที่พัฒนาแล้ว และกําลังพัฒนาต่างก็มี หนี้สาธารณะ อยู่เป็นจํานวนไม่น้อย หนี้สาธารณะนี้เราจะมองได้ทั้ง 2 ด้าน คือ เมื่อรัฐบาลยืมเงินเข้ามาก็จัดเป็นรายรับของรัฐบาลทางหนึ่ง และเมื่อหนี้ถึงกําหนดชําระรัฐบาลก็ต้องตั้งเป็นงบประมาณรายจ่ายเพื่อชําระหนี้การก่อหนี้สาธารณะของรัฐบาลจึงมีผลต่อเศรษฐกิจส่วนรวมของประเทศ

สำหรับบทบาทหลักในการจัดการหนี้สาธารณะของกระทรวงการคลังจะดำเนินการผ่านการวางแผนการกู้เงินของภาครัฐ กระทรวงการคลังจะร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เช่น สำนักงบประมาณ และธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.)

ทั้งนี้ จะมีการวางกรอบการกู้เงินประจำปี เพื่อให้เหมาะสมกับภาระงบประมาณ รายได้ของรัฐและสภาพเศรษฐกิจ โดยการกู้เงินต้องสอดคล้องกับพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ โดยพิจารณาระดับความยั่งยืนของหนี้ (Debt Sustainability)

นอกจากนี้ ในการบริหารพอร์ตหนี้ กระทรวงการคลังจะมีบทบาทในการกำหนดการกู้เงินที่เหมาะสม โดยคำนึงถึงแหล่งเงินกู้และต้นทุนทางการเงินเพื่อกำหนดแหล่งกู้เงินทั้งในประเทศและต่างประเทศ เช่น การออกพันธบัตรรัฐบาล พันธบัตรออมทรัพย์ หรือการกู้ผ่านสถาบันการเงินระหว่างประเทศ

รวมทั้งประเด็นที่สำคัญจะต้องจัดให้มีการบริหารจัดการความเสี่ยง เช่น อัตราดอกเบี้ย อัตราแลกเปลี่ยน และภาระหนี้ในอนาคต เพื่อให้หนี้สาธารณะอยู่ในระดับที่ไม่เป็นอันตรายต่อเศรษฐกิจของประเทศ

กระทรวงการคลัง ยังมีหน้าที่ดูแลให้ระดับหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) อยู่ภายใต้เพดานที่กำหนด โดยปัจจุบันมีการปรับเพดานขึ้นมาอยู่ที่ไม่เกิน 70% ของ GDP ซึ่งเป็นการขยายเพดานหนี้ในช่วงการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19

ทั้งนี้ หากมีระยะต่อไปสถานการณ์พิเศษ เช่น วิกฤติเศรษฐกิจหรือวิกฤติโรคระบาด ก็สามารถเสนอให้คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐปรับเพดานชั่วคราวได้

กระทรวงการคลังโดย สบน. ยังต้องจัดทำรายงานสถานการณ์หนี้สาธารณะเป็นประจำ และเปิดเผยต่อสาธารณะเพื่อให้เกิดความโปร่งใสในการบริหารจัดการหนี้ โดยข้อมูลเหล่านี้ใช้ประกอบการตัดสินใจเชิงนโยบายและสร้างความเชื่อมั่นจากนักลงทุนทั้งในและต่างประเทศด้วย

ทั้งนี้ ในส่วนของบริหารหนี้สาธารณะของกระทรวงการคลังยังครอบคลุมการจัดสรรงบประมาณ ชำระหนี้ ต้นเงินและดอกเบี้ยให้ทันเวลา ป้องกันไม่ให้รัฐผิดนัดชำระหนี้ มีแผนการรีไฟแนนซ์หรือปรับโครงสร้างหนี้หากจำเป็น เพื่อลดภาระการคลัง รวมทั้งที่ผ่านมาสถานะการเงินการคลังของประเทศภายหลังจากวิกฤติการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 ที่ระดับ หนี้สาธารณะ ของไทยมีการปรับเพิ่มขึ้นอย่างมาก โดยในปี 2563 หนี้สาธารณะปรับเพิ่มขึ้นจากระดับ 42% ต่อ GDP มาอยู่ที่ระดับสูงกว่า 60% ในปี 2565

รัฐบาลในขณะนั้นได้มีการอนุมัติขยายเพดานหนี้สาธารณะจากเดิมไม่เกิน 60% ต่อ GDP เป็น 70% ต่อ GDP เพื่อรับมือกับวิกฤติและการฟื้นฟูผลกระทบจากวิกฤติที่เกิดขึ้นได้

สำหรับแนวโน้มของระดับหนี้สาธารณะของไทยยังมีทิศทางที่ปรับเพิ่มขึ้นในอนาคตจากภาระการคลังและรายจ่ายภาครัฐที่เพิ่มขึ้น ทั้งนี้เมื่อดูจากแผนการคลังระยะปานกลาง (2568-2572) หนี้สาธารณะไทยจะปรับเพิ่มขึ้นจากระดับ 65.6% ต่อ GDP ในปี 2568 เพิ่มเป็น 69.3% ต่อ GDP ในปี 2562 ซึ่งใกล้เคียงกับระดับ 70% ต่อ GDP ซึ่งเป็นกรอบยั่งยืนทางการคลังที่รัฐบาลกำหนดไว้

นอกจากนี้ เมื่อระดับหนี้สาธารณะของไทยยังมีทิศทางที่เพิ่มขึ้นต่อเนื่องทำให้มีพื้นที่ทางการคลัง (Fiscal Space) เหลือจำกัดมากจึงต้องมีการวางกลยุทธ์ในการบริหารหนี้สาธารณะ และการจัดการเงินคงคลังให้เหมาะสม

นายพิชัย ชุณหวชิร รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง กล่าวว่า หนี้สาธารณะหรือหนี้รัฐบาลที่ขยับสูงขึ้นปัจจุบันอยู่ที่ใกล้เคียงกับ 70% ของ GDP ขณะที่กฎหมายได้กำหนดไว้ไม่ให้เกิน 70% โดยหากมองจากภายนอกก็ถือว่ายังอยู่ในระดับที่ไม่อันตราย เพราะสัดส่วน 90% มาจากการกู้ภายในประเทศ แต่ก็ยอมรับว่าหนี้รัฐบาลสูงขึ้นโดยยังไม่อยากเพิ่มเพดานการขาดดุลงบประมาณโดยไม่มีเหตุผลและไม่จำเป็น เพราะเรื่องนี้บอกถึงความเข้มแข็งของรัฐบาล

"เมื่อกำหนดหนี้สาธารณะไว้ที่ไม่เกิน 70% ของ GDP แล้ว เศรษฐกิจขยายตัวได้ไม่สูง จะทำให้ช่องว่างที่สามารถกู้เงินเพิ่มเพื่อนำเม็ดเงินมาใช้ปรับโครงสร้างเศรษฐกิจที่มีปัญหา เช่น แก้ปัญหาระบบน้ำ การแก้ปัญหาผลิตภาพของเกษตรกรก็จะน้อยตามลงไปด้วยสิ่งสำคัญนอกจากลดหนี้แล้วต้องทำให้เศรษฐกิจเติบโตได้อย่างต่อเนื่อง" พิชัย กล่าว

บริหารหนี้สาธารณะ : รักษาวินัยการชำระหนี้

สำหรับการบริหารหนี้สาธารณะกระทรวงการคลังให้ความสำคัญกับหลักการดำเนินการในเชิงรุก (Proactive Debt Management) และการรักษาวินัยในการชำระหนี้ (Debt Repayment Discipline)

รวมทั้งคำนึงถึงความสามารถในการชำระหนี้ (Debt Affordability) อย่างต่อเนื่อง ตามเจตนารมณ์ของพ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 และสนับสนุนความยั่งยืนทางการคลัง ควบคู่กับการเสริมสร้างความเข้มแข็งทางการคลัง เพื่อเข้าสู่กระบวนการลดระดับการขาดดุลให้กลับสู่ระดับปกติ (Fiscal Consolidation)

โดยเน้นไปที่การเพิ่มศักยภาพทางการคลังทั้งในด้านการเพิ่มรายได้อย่างเหมาะสม ผ่านการเพิ่มประสิทธิภาพด้านการบริหารการจัดเก็บรายได้ การขยายฐานภาษี ประกอบกับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายอย่างคุ้มค่า

นอกจากนี้ การบริหารจัดการหนี้สาธารณะในเชิงรุกและการรักษาวินัยในการชำระหนี้ รวมทั้งคำนึงถึงถึงความสามารถในการชำระหนี้อย่างต่อเนื่อง เพื่อลดขนาดการขาดดุลและควบคุมการก่อหนี้สาธารณะให้อยู่ในระดับที่เหมาะสมและเอื้อต่อการเพิ่มพื้นที่ทางการคลัง (Fiscal Space) สำหรับการพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมด้านต่างๆ ของประเทศ พร้อมทั้งเป็นการเตรียมความพร้อมในการดำเนินนโยบายเพื่อรองรับสถานการณ์ที่ไม่คาดคิด และความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นในระยะต่อไปในอนาคต

ปรับกลยุทธ์บริหารหนี้สาธารณะรับวิกฤติ

การบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง โดยสำนักบริหารหนี้สาธารณะจะมีการประเมินสถานการณ์ปัจจุบันและคาดการณ์ล่วงหน้าเพื่อปรับกลยุทธ์การระดมทุนของรัฐบาลให้สะท้อนการเปลี่ยนแปลงของสถานการณ์เศรษฐกิจ 
รวมทั้งตลาดการเงิน ทั้งภายในและต่างประเทศอย่างต่อเนื่อง และเตรียมการรองรับความผันผวนของอัตราดอกเบี้ยโลก เพื่อบรรเทาผลกระทบทั้งในเชิงต้นทุนและความเสี่ยงจากด้านอัตราดอกเบี้ยและการปรับโครงสร้างหนี้

ขณะที่ การรักษาวินัยในการชำระหนี้ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยมีความสำคัญเพื่อลดความเสี่ยงทางการคลังและภาระดอกเบี้ย ซึ่งอาจเป็นข้อจำกัดในการบริหารรายจ่ายประจำในอนาคตได้ เนื่องจากในปัจจุบันรัฐบาลมีภาระหนี้เพิ่มมากขึ้นอันเป็นผลสืบเนื่องจากการดำเนินมาตรการทางการคลังในช่วงที่เกิดการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 ทำให้มีภาระต้นเงินกู้ที่สูงขึ้นมาก

รวมทั้งหากเศรษฐกิจฟื้นตัวและการจัดเก็บรายได้ปรับตัวดีขึ้น รัฐบาลจะพิจารณาจัดสรรงบชำระต้นเงินกู้เพื่อชดเชยงบชำระต้นเงินกู้ ซึ่งได้มีการกำหนดสัดส่วนว่าอย่างน้อยควรจัดสรรงบชำระต้นเงินกู้เฉพาะของหนี้รัฐบาลไม่ต่ำกว่าร้อยละ 3 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี เพื่อให้ไม่กระทบกับอันดับความน่าเชื่อถือของประเทศให้ยังคงมีเสถียรภาพทางการคลังอย่างยั่งยืน

ในส่วนของการบริหารเงินคงคลังซึ่งเป็นอีกส่วนหนึ่งที่สำคัญในการบริหารการคลังของประเทศในปีงบประมาณ พ.ศ. 2568 รัฐบาลได้ดำเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุล ซึ่งต้องคำนึงถึงปัจจัยด้านรายได้ รายจ่าย และเงินกู้ โดยการบริหารเงินคงคลังดำเนินการภายใต้คณะทำงานมีหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ประกอบด้วย สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ

สบน. และกรมบัญชีกลาง ได้ติดตามความเคลื่อนไหวของเงินคงคลังให้อยู่ในปริมาณที่เหมาะสมและเพียงพอต่อการเบิกจ่ายเงินของส่วนราชการในแต่ละเดือน บนหลักการที่ว่าเงินคงคลังจะต้องมีจำนวนไม่น้อยเกินไปจนเป็นปัญหาต่อการเบิกจ่ายเงินตามปกติของส่วนราชการ

รวมทั้งต้องไม่มากเกินไปจนเกิดความสูญเปล่า เพราะ รัฐบาล ยังมีภาระต้องจ่ายดอกเบี้ยจากหนี้สาธารณะที่รัฐบาลกู้เงิน ซึ่งระดับเงินคงคลังที่เหมาะสมจึงขึ้นอยู่กับความต้องการเบิกจ่ายเงินของส่วนราชการเป็นสำคัญ