กฎหมายปกครองกับบริการสาธารณะ | มานพ พรหมชนะ

กฎหมายปกครอง ถือเป็นกฎหมายซึ่งจัดอยู่ในสาขาของกฎหมายมหาชน ซึ่งในสาขากฎหมายมหาชนจะมีกฎหมายหลักที่สำคัญ คือ กฎหมายรัฐธรรมนูญ กฎหมายปกครอง กฎหมายการคลังและภาษีอากร และกฎหมายมหาชนระหว่างประเทศ 

ในที่นี้ผู้เขียนจะกล่าวเฉพาะถึงบทบาทของ "กฎหมายปกครอง" ซึ่งเป็นกฎหมายที่กำหนดสถานะและความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ หน่วยงานของรัฐ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน ในฐานะที่รัฐหรือหน่วยงานของรัฐเป็นผู้ปกครองที่มีอำนาจเหนือเอกชน หรือระหว่างรัฐ หน่วยงานของรัฐ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกันเอง
 

กฎหมายปกครองมีเครื่องมือที่สำคัญ ในการวางหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการจัดระเบียบบริหารงานของรัฐ การดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองในการจัดทำบริการสารธารณะ วางหลักความเกี่ยวพันในทางปกครองระหว่างฝ่ายปกครองกับเอกชน และฝ่ายปกครองด้วยกันเอง

รวมทั้งกำหนดสถานะและการกระทำของฝ่ายปกครอง ซึ่งเครื่องมือดังกล่าวได้แก่ มาตรการทางกฎหมาย บุคลากร ทรัพย์สิน และเอกสิทธิ์แห่งอำนาจมหาชน

จะขอกล่าวเฉพาะประเด็นเกี่ยวกับกฎหมายที่สำคัญ ซึ่งฝ่ายปกครองของไทยจำเป็นต้องมีเพื่อใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะ ได้แก่ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 และพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 โดยเฉพาะพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชแผ่นดินฯ นั้นได้จัดระเบียบบริหารราชการออกเป็นสามส่วน ได้แก่ ราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค และราชการส่วนท้องถิ่น

ราชการส่วนกลางได้แก่ สำนักนายกรัฐมนตรีกับกระทรวง 19 กระทรวง และกรมต่าง ๆ ขณะที่ราชการส่วนภูมิภาค ได้แก่จังหวัดและอำเภอ และราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประกอบด้วยเทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา

เหตุผลที่มีการจัดระเบียบบริหารราชการออกเป็นสามส่วนดังกล่าว ก็เพื่อต้องการให้บริการสาธารณะครอบคลุมและทั่วถึงประชาชนซึ่งถือเป็นการกระจายอำนาจทางพื้นที่ แต่ก็ยังไม่เพียงพอต่อความต้องการ จึงได้จัดให้มีการกระจายอำนาจทางด้านบริการโดยเพิ่มบริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม บริการสาธารณะด้านวัฒนธรรมและท่องเที่ยว และองค์การมหาชนขึ้นอีก

"บริการสาธารณะ" เป็นกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่จัดทำขึ้นเพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยอาจมีลักษณะเป็นกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับนิติบุคคลมหาชน อันได้แก่รัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือรัฐวิสาหกิจเป็นผู้ดำเนินการ และยังหมายความรวมถึงกรณีที่รัฐมอบกิจกรรมของรัฐบางประเภทให้เอกชนเป็นผู้ดำเนินการด้วย โดยต้องมีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์สาธารณะและตอบสนองความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริง

เดิมบริการสาธารณะทุกประเภทจัดว่าเป็นบริการสาธารณะทางปกครองทั้งสิ้น แต่ต่อมาเมื่อกิจกรรมเหล่านั้นมีมากขึ้นและมีรูปแบบและวิธีการในการจัดทำที่แตกต่างกันออกไปจึงเกิดกิจกรรมประเภทใหม่ ๆ ของบริการสาธารณะขึ้นมาอีก

 ในทางทฤษฎีจึงอาจแบ่งบริการสาธารณะออกได้เป็นสองประเภทใหญ่ คือ บริการสาธารณะทางปกครอง และบริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม และในปัจจุบันมีการยอมรับว่ายังมีบริการสาธารณะด้านวัฒนธรรมและท่องเที่ยวเพิ่มขึ้นมาอีกด้วย

"บริการสาธารณะทางปกครอง" ได้แก่ กิจกรรมที่โดยสภาพแล้วเป็นงานในหน้าที่ของฝ่ายปกครองที่จะต้องจัดทำเพื่อสนองตอบความต้องการของประชาชน กิจกรรมเหล่านี้ส่วนใหญ่จะเป็นเรื่องการดูแลรักษาความปลอดภัยและความสงบสุขของชุมชน ส่วนใหญ่จะเป็นกิจกรรมที่รัฐจัดทำให้ประชาชนโดยไม่ต้องเสียค่าใช้จ่าย และเป็นเรื่องที่ต้องอาศัยเทคนิคพิเศษในการจัดทำ รวมทั้งอำนาจพิเศษตามกฎหมายมหาชนในการจัดทำของฝ่ายปกครอง 

ดังนั้น ฝ่ายปกครองจึงไม่สามารถมอบบริการสาธารณะประเภทนี้ให้องค์กรอื่นหรือเอกชนเข้ามาดำเนินการแทนได้ ซึ่งบริการสาธารณะทางปกครองจะได้แก่กิจการที่เกี่ยวข้องกับการรักษาความสงบภายในประเทศ การป้องกันประเทศ การคลัง และการต่างประเทศ เป็นต้น

"บริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม" เป็นบริการสาธารณะอีกประเภทหนึ่งที่ฝ่ายปกครองเป็นผู้ดำเนินการแต่มีลักษณะคล้ายกับการดำเนินการให้บริการของเอกชนหรือวิสาหกิจเอกชน คือ เน้นทางด้านการผลิต การจำหน่าย การให้บริการ ตัวอย่างเช่น ไฟฟ้า ประปา การคมนาคม เป็นต้น และมีการแบ่งปันผลประโยชน์ที่ได้รับดังเช่นกิจการของเอกชน 

หลักเกณฑ์สำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะ ไม่ว่าจะเป็นประเภทใดหรือที่จัดทำโดยผู้ใดย่อมต้องอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์ที่สำคัญ 3 ประการ คือ หลักว่าด้วยความเสมอภาค หลักว่าด้วยความต่อเนื่อง และหลักว่าด้วยการปรับปรุงเปลี่ยนแปลง

1. หลักว่าด้วยความเสมอภาค เป็นหลักเกณฑ์ที่สำคัญประการแรกในการจัดทำบริการสาธารณะ ทั้งนี้ เนื่องจากฝ่ายปกครองมิได้มีจุดมุ่งหมายที่จะจัดทำบริการสาธารณะขึ้นเพื่อประโยชน์ของผู้หนึ่งผู้ใดโดยเฉพาะ แต่เป็นการจัดทำขึ้นเพื่อประโยชน์ของประชาชนทุกคน 
    คือประชาชนทุกคนย่อมมีสิทธิได้รับการปฏิบัติหรือได้รับผลประโยชน์จากบริการสาธารณะอย่างเสมอภาคกัน ดังนั้น กิจการใดที่ฝ่ายปกครองจัดทำขึ้นเพื่อบุคคลใดโดยเฉพาะจึงไม่มีลักษณะเป็นบริการสาธารณะ 

2. หลักว่าด้วยความต่อเนื่อง เนื่องจากบริการสาธารณะเป็นกิจกรรมที่มีความจำเป็นสำหรับประชาชน ดังนั้น หากบริการสาธารณะหยุดชะงักไม่ว่าด้วยเหตุใดก็ตาม ประชาชนผู้ใช้บริการสาธารณะย่อมได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายได้ ด้วยเหตุนี้บริการสาธารณะจึงต้องมีความต่อเนื่องในการจัดทำ

3. หลักว่าด้วยการปรับปรุงเปลี่ยนแปลง บริการสาธารณะที่ดีนั้นจะต้องสามารถปรับปรุงแก้ไขได้ตลอดเวลาเพื่อให้เหมาะสมกับเหตุการณ์และความจำเป็นในทางปกครองที่จะรักษาประโยชน์สาธารณะ รวมทั้งปรับปรุงให้เข้ากับวิวัฒนาการของความต้องการส่วนรวมของประชาชนด้วย

คำถามในที่นี้ คือ บริการสาธารณะของไทยในปัจจุบันมีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์สาธารณะและตอบสนองความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริงหรือไม่ และยึดหลักเกณฑ์สำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะ 3 ประการดังที่กล่าวมาข้างต้นหรือไม่
คอลัมน์ : กฎหมายกับการพัฒนา
ผศ.ดร.มานพ พรหมชนะ
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์