มาตรการฝ่าวิกกฤติราคาน้ำมัน : บทเรียนจากอดีต ขีดเส้นสู่อนาคต

ย้อนรอยวิกฤตราคาน้ำมันในอดีต แต่วิกฤตปี 2022 ซับซ้อนกว่า
    จากข้อมูลในอดีต ตั้งแต่ 1970  วิกฤตราคาน้ำมันเกิดขึ้นบ่อยครั้ง งานศึกษาในอดีตสรุปว่า (รูป F1) น้ำมันเป็นสินค้าโภคภัณฑ์ระดับโลก การเปลี่ยนแปลงของราคาน้ำมันมาจากหลายปัจจัยหลัก คือ 
(1) ปัจจัยด้านภูมิรัฐศาสตร์ จากสงคราม การปฏิวัติ และปัญหาความขัดแย้ง/การเมืองภายในประเทศคู่ค้า 

(2) ปัจจัยด้านอุปสงค์จากเศรษฐกิจโลก ในช่วงเวลาที่ประเทศผู้นำเข้ารายใหญ่มีการเติบโตรวดเร็ว หรือช่วงที่เศรษฐกิจโลก มีภาวะถดถอย 

(3) ปัจจัยด้านอุปทาน จากการขาดการลงทุนในอุตสาหกรรมน้ำมัน จากรูป F1 ราคาน้ำมันจะดีดตัวสูงในหลายวิกฤตความขัดแย้งภูมิรัฐศาสตร์ เช่น สงครามอิหร่านอิรัก สงครามอ่าวเปอร์เซีย สงครามซีเรีย และอาหรับสปริงในอียิปต์และลิเบีย เป็นต้น
 
หลังสงครามรัสเซียยูเครน ราคาน้ำมันในตลาดโลกปรับตัวสูงขึ้น(จากระดับ 60-70 $USD ต่อบาร์เรล) ณ 21 เม.ย. 2022 ราคาน้ำมันดิบเวสต์เท็กซัสอยู่ที่ 103.8 $USD ต่อบาร์เรล และเบรนท์อยู่ที่ 108.3 $USD ต่อบาร์เรล

 เป็นผลจากสหภาพยุโรป (EU) ตัดสินใจที่จะหาอุปทานด้านพลังงานจากแหล่งอื่นนอกจากรัสเซีย และพยายามโน้มน้าวเยอรมันและประเทศในกลุ่มสหภาพยุโรปให้ร่วมคว่ำบาตรรัสเซีย 

ขณะที่ US EIA หน่วยงานด้านพลังงานของสหรัฐ ประมาณการว่าราคาน้ำมันดิบเบรนท์จะอยู่ที่ 106 ดอลลาร์ต่อบาร์เรลในช่วงซัมเมอร์นี้ (เม.ย.- ก.ย. 2022) (สูงกว่าช่วงฤดูร้อนที่แล้ว 35 ดอลลาร์ต่อบาร์เรล) สะท้อนถึงราคาน้ำมันน่าจะยังอยู่ระดับสูงไปอีกระยะหนึ่ง

นักวิเคราะห์เห็นว่า วิกฤตน้ำมันปี 2022 ซับซ้อนกว่าวิกฤตในอดีต เนื่องจากครั้งนี้มี 3 ปัจจัยเกิดขึ้นพร้อมกัน คือ 

(1) อุปสงค์น้ำมันเติบโตขึ้นอย่างรวดเร็วเกินคาด จากการยกเลิกมาตรการล็อกดาวน์ในประเทศต่างๆ ที่มีการระบาดใหญ่โควิด-19 

(2) โอเปคและรัสเซียร่วมมือกันแบบหลวม ๆ โดยไม่เพิ่มการผลิตในระดับที่สร้างสมดุล (Commensurate level) ในตลาดน้ำมัน และ 

(3) ประเทศต่างๆ ได้ดึงสต็อกน้ำมันและเชื้อเพลิงมาใช้เพื่อลดช่องว่างอุปทาน ส่งผลให้ระดับน้ำมันสำรองลดลงมาก ผู้เขียนประเมินว่า ราคาน้ำมันในระยะข้างหน้าอันใกล้ ยังมีความไม่แน่นอนสูง และน่าจะยังไม่ลดต่ำกว่าระดับในปัจจุบันมากนัก หากปัญหาสงครามความขัดแย้งรัสเซียยูเครนและปัจจัยร่วมข้างต้นยังคงอยู่

มาตรการฝ่าวิกกฤตราคาน้ำมัน: บทเรียนจากอดีต 
    งานศึกษาของ World Bank (2006) ที่สำรวจมาตรการฝ่าวิกฤตราคาน้ำมันในช่วงปี 2004-2006 ของประเทศกำลังพัฒนา 38 ประเทศ แบ่งเป็น 3 กลุ่ม 
(1) กลุ่มที่ไม่ได้ผลิตน้ำมัน (16 ประเทศ)
 (2) กลุ่มผู้นำเข้าน้ำมันสุทธิ (13 ประเทศ) และ 
(3) กลุ่มผู้ส่งออกน้ำมันสุทธิ (9 ประเทศ) 

ในภาพรวมประเทศกำลังพัฒนาใช้มาตรการบริหารจัดการวิกฤตน้ำมันที่หลากหลาย ใน 3 กลุ่มมาตรการ คือ มาตรการด้านราคา มาตรการด้านปริมาณการใช้ และมาตรการปรับปรุงประสิทธิภาพการใช้พลังงานและการส่งเสริมการใช้พลังงานทางเลือก

จากผลสำรวจมีข้อค้นพบสำคัญ 4 ประเด็นคือ 
    (1) มาตรการด้านราคาได้นำมาใช้ใน 23 ประเทศจาก 38 ประเทศ (61%) มีการลดภาษีเพื่อบรรเทาความเดือดร้อนของผู้บริโภค น่าสังเกตว่า กระจุกอยู่ในกลุ่มผู้ส่งออกน้ำมันสุทธิมากกว่ากลุ่มผู้นำเข้าน้ำมันสุทธิ และ 14 ประเทศ (37%) ยังใช้มาตรการตรึงราคาเชื้อเพลิงและมีเพียง 9 ประเทศ (24%) ที่ใช้กลไกกองทุนรักษาเสถียรภาพราคาพลังงาน 

(2) มาตรการอุดหนุนด้านราคาโดยใช้เงินงบประมาณ มี 20 ประเทศ (53%) ใช้มาตรการนี้

 (3) มาตรการใช้ราคาต่ำแก่ผู้บริโภคเฉพาะกลุ่ม 17 ประเทศ (45%) ให้แก่ผู้บริโภคที่เป็นเกษตรกร ชาวประมง และผู้ประกอบการขนส่งมวลชน ฯ และ

 (4) มาตรการปรับปรุงประสิทธิภาพการใช้พลังงานและการส่งเสริมการใช้พลังงานทางเลือก  มี 28 ประเทศ (75%) และในจำนวนใกล้เคียงกัน 26 ประเทศ (68%) ใช้มาตรการปันส่วนน้ำมันและเชื้อเพลิง เนื่องจากประสบปัญหาการขาดแคลนผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียมและไฟฟ้า

งานศึกษาดังกล่าวยังพบว่า ในระยะกลางถึงระยะยาว รัฐบาลควรหลีกเลี่ยงการใช้มาตรการอุดหนุนด้านราคาโดยใช้เงินงบประมาณ และควรมุ่งไปช่วยเหลือกลุ่มผู้บริโภคครัวเรือนยากจน แต่รัฐต้องพัฒนากลไกการโอนเงินช่วยเหลือที่มีประสิทธิภาพตรงกลุ่มเป้าหมาย เพื่อป้องกันการรั่วไหล

นโยบายราคาพลังงานในวันนี้ ขีดเส้นสู่อนาคต Green Economy
    วิกฤตพลังงานจากปัญหาความขัดแย้งภูมิรัฐศาสตร์คล้ายกับที่เคยเกิดขึ้นในอดีต จะกระตุ้นให้หลายประเทศ หาทางรอดจากปัญหาวังวนนี้ โดยเน้นนโยบายระยะยาวที่ส่งเสริมประสิทธิภาพการใช้พลังงานและการใช้พลังงานทางเลือกที่มุ่งสู่ “เศรษฐกิจสีเขียว” 

ทั้งยังช่วยเร่งการเปลี่ยนแปลงของโลกที่มีคาร์บอนต่ำตามข้อตกลงปารีส บทเรียนเมื่อปี 1973 ทำให้ประเทศยุโรปตะวันตกใช้เวลาประมาณ 15 ปี ในการลดการใช้พลังงานน้ำมันลงครึ่งหนึ่ง และปัจจุบันต่ำกว่า 70%-75% ของระดับในปี 1973 (Energy Intelligence, 2022)

ในกรณีของไทยในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา ไทยใช้พลังงานขั้นสุดท้ายเพิ่มขึ้นเฉลี่ยเกือบ 3% ต่อปี ในสาขาขนส่งและอุตสาหกรรมใช้สัดส่วนสูงสุดคือ 39% และ 36% ตามลำดับ และยังพึ่งพาผลิตภัณฑ์น้ำมันปิโตรเลียมมากถึงครึ่งหนึ่งของการใช้พลังงานทั้งหมด มูลค่าการใช้พลังงานสูงถึง 13% ของ GDP 

จากการสำรวจข้างต้นมาตรการประหยัดพลังงานยังได้รับความนิยมไม่มากนัก (32%) สะท้อนถึงความท้าทายในการบริหารจัดการพลังงานของไทยทั้งในระยะสั้นและระยะยาว 

ท้ายสุด สิ่งที่ทุกคนสามารถทำได้ทันทีคือ การตระหนักรู้ ร่วมมือและลงมือปฏิบัติอย่างจริงจังใน “การอนุรักษ์พลังงานและสิ่งแวดล้อม” สอดคล้องกับ “แนวทางการลดการใช้น้ำมัน 10 วิธี เพื่อลดความต้องการใช้น้ำมันในช่วงวิกฤตน้ำมันล่าสุดนี้” เสนอโดยสำนักงานพลังงานระหว่างประเทศ (IEA: International Energy Agency). 
บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคล ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับข้อคิดเห็นของ ธปท.

คอลัมน์ แจงสี่เบี้ย
ดร.เสาวณี จันทะพงษ์
ผู้เชี่ยวชาญอาวุโส ฝ่ายเศรษฐกิจมหภาค 
ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.)