นโยบายการคลังไทยกับการรับมือระเบียบโลกใหม่

ผู้เขียนได้รับคำถามจากหลายแหล่งให้วิเคราะห์ถึงประเด็นร่างงบประมาณรัฐบาลปี 2569 ที่เพิ่งผ่านการอภิปรายในสภาฯ ผู้เขียนเห็นว่ามีประโยชน์ต่อการวิเคราะห์ในภาพรวม

ว่านโยบายการคลังครั้งนี้ ตอบโจทย์ภาวะเศรษฐกิจและความเสี่ยงสงครามการค้าในอนาคตหรือไม่ จึงขออนุญาตนำมาแชร์ในบทความนี้

ในภาพใหญ่ ผู้เขียนเห็นว่าการทำงบประมาณครั้งนี้ อาจไม่ตอบโจทย์กับความเสี่ยงเศรษฐกิจโลกและไทยในอนาคต โดยมีจุดที่น่าสนใจหลายจุดด้วยกัน

จุดที่หนึ่ง: ดุลการคลังขาดดุลมากขึ้น แต่ภาครัฐ “รัดเข็มขัด” ในช่วงที่ไม่เหมาะสม โดยหากพิจารณารายได้รัฐบาลสุทธิที่คาดการณ์ในงบประมาณที่ 2.92 ล้านล้านบาท จะพบว่าต่ำกว่ารายได้รัฐบาลที่เคยคาดการณ์ไว้ในแผนการคลังระยะปานกลาง (Medium Term Fiscal Framework: MTFF) ที่ 3.04 ล้านล้านบาท ถึงกว่า 1.2 แสนล้านบาท บ่งชี้ว่าเศรษฐกิจเติบโตต่ำกว่าที่รัฐบาลเคยคาดไว้มาก ทำให้รัฐเก็บภาษีได้น้อยลง

ในทางกลับกัน รายจ่ายกลับมีมากขึ้นกว่าที่เคยคาดใน MTFF โดยรายจ่ายในปีงบประมาณ 2569 อยู่ที่ 3.78 ล้านล้านบาท สูงกว่าที่เคยคาดไว้ที่ 3.743 ล้านล้านบาท ทำให้ดุลการคลังขาดดุลมากขึ้นที่ 8.6 แสนล้านบาท (คิดเป็นการขาดดุล 4.3% GDP) จากที่เคยคาดใน MTFF ที่ 7.03 แสนล้านบาท (-3.5% GDP)

แต่ที่น่าสนใจคือ การขาดดุลที่ -4.3% GDP นี้ เป็นการขาดดุลต่ำกว่าปี 2568 ที่ขาดดุล -4.5% GDP บ่งชี้ว่ารัฐบาลทำนโยบายการคลังที่ “รัดเข็มขัด” มากขึ้น ซึ่งในสถานการณ์ปกติถือว่าดี เพราะเป็นการรักษาวินัยการคลัง ซึ่งจะสร้างความเชื่อมั่นให้กับประชาชนและนักลงทุน รวมถึงสถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือ

แต่ในปัจจุบันเป็นสถานการณ์ไม่ปกติ เพราะโลกและไทยกำลังเผชิญวิกฤติการค้าโลกจากรัฐบาลทรัมป์ จากการขึ้นภาษีการค้าที่จะทำให้เศรษฐกิจทั่วโลกรวมถึงไทยตกต่ำลง โดยในกรณีโลก IMF ในเดือน เม.ย. ได้มีการปรับลดประมาณการ GDP โลกปี 2568-2569 ลง -0.5% และ -0.3% (p.p.) สู่ 2.8% และ 3.0% ตามลำดับ

ในขณะที่ไทย หลายฝ่ายรวมถึงธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ปรับประมาณการเศรษฐกิจลง โดยมองว่าเศรษฐกิจไทยในปี 2569 จะแย่กว่าปีนี้ โดยในกรณีฐาน ธปท. มองเศรษฐกิจไทยขยายตัว 2.0% ปีนี้ และ 1.8% ปีหน้า

แต่ในกรณีเลวร้าย เศรษฐกิจไทยจะขยายตัวได้เพียง 1.3% ปีนี้ และ 1.0% ปีหน้า ซึ่งต่ำกว่าที่ควรจะขยายตัวที่ประมาณ 3.0% อย่างมาก

ด้วยความเสี่ยงเศรษฐกิจระยะต่อไปที่จะกระทบทั้งการบริโภคและการลงทุนภาคเอกชน รวมถึงการส่งออก ทำให้เครื่องยนต์เดียวที่ควรจะเป็นหัวเทียนจุดประกายให้เศรษฐกิจขับเคลื่อนไปได้อย่างการใช้จ่ายภาครัฐ (โดยเฉพาะการลงทุนภาครัฐที่จะสามารถเหนี่ยวนำการลงทุนภาคเอกชน) กลับกลายเป็นตัวฉุดลากเศรษฐกิจด้วยเช่นกัน (โดยในศัพท์เศรษฐศาสตร์เรียกว่าสถานการณ์ Fiscal drag)

จุดที่สอง: การลงทุนภาครัฐลดลงขัดกับหลักเศรษฐศาสตร์มหภาค โดยหากพิจารณาในวงเงินงบประมาณรายจ่ายปี 2569 ที่ 3.78 ล้านล้านบาทนั้น ถือว่าเพิ่มขึ้นจากปีก่อนที่ 3.753 ล้านล้านบาทประมาณ 0.7% ซึ่งถือว่าไม่มากนัก โดยเป็นการเพิ่มขึ้นในส่วนของรายจ่ายชำระคืนต้นเงินกู้ รวมถึงรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลังเป็นหลัก

ในขณะที่รายจ่ายประจำลดลง 2.68 ล้านล้านบาท สู่ 2.65 ล้านล้านบาท (ลดลง 1%) แต่รายจ่ายลงทุนที่เป็นส่วนสำคัญในการผลักดันเศรษฐกิจนั้น กลับลดลงรุนแรงจาก 9.3 แสนล้านบาท สู่ 8.6 แสนล้านบาท (ลดลงกว่า 7.3%) ภาพนี้บ่งชี้ว่าการใช้จ่ายภาครัฐเป็นตัวฉุดรั้งเศรษฐกิจไทยโดยแท้จริง

ในเชิงเศรษฐศาสตร์มหภาค เป็นที่ทราบกันดีว่าการลงทุนภาครัฐเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจได้ดีกว่าเงินให้เปล่าหรือเงินโอน เพราะนอกจากจะช่วยกระตุ้นอุปสงค์ในระยะสั้นแล้ว ยังสร้างโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นสำหรับการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระยะยาว รวมถึงสามารถเหนี่ยวนำการลงทุนภาคเอกชนได้อีกด้วย

จุดที่สาม: แผนกระตุ้นเศรษฐกิจ 157,000 ล้านบาท (ในงบประมาณปีนี้) ยังไม่เพียงพอ โดยแม้จะครอบคลุมการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน การพัฒนาอุตสาหกรรม และการส่งเสริมการท่องเที่ยว แต่เมื่อเทียบกับขนาดเศรษฐกิจไทยแล้ว เงินจำนวนนี้คิดเป็นเพียง 0.8% ของ GDP เท่านั้น ซึ่งอาจไม่เพียงพอที่จะชดเชยผลกระทบจากการชะลอตัวของเศรษฐกิจโลก

จุดที่สี่: โอกาสการกู้เงินในต้นทุนต่ำและความจำเป็นของการลงทุนขนาดใหญ่ โดยในปัจจุบันต้นทุนทางการเงินของไทยในปัจจุบันยังคงต่ำกว่าสหรัฐอเมริกาอย่างชัดเจน โดยอัตราผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาล อายุ 10 ปีของไทยอยู่ที่ 1.86% ในขณะที่สหรัฐอยู่ที่ 4.00%

และพันธบัตร 2 ปีของไทยอยู่ที่ 1.59% เทียบกับสหรัฐที่ 4.51% สภาพแวดล้อมดอกเบี้ยที่ต่ำนี้ เป็นโอกาสทองที่รัฐบาลไทยสามารถระดมทุนเพื่อการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ได้ในต้นทุนที่สมเหตุสมผล ซึ่งแตกต่างจากหลายประเทศที่เผชิญกับต้นทุนการกู้ยืมที่สูงขึ้น

ในสถานการณ์ที่เศรษฐกิจไทยมีแนวโน้มจะแย่ลงต่อไป การลงทุนขนาดใหญ่ในโครงสร้างพื้นฐานจะให้ผลบวกต่อเศรษฐกิจมากกว่าการลงทุนขนาดเล็ก โดยเฉพาะ (1) โครงสร้างพื้นฐานด้านขนส่ง เช่น รถไฟความเร็วสูง ระบบขนส่งมวลชน จะเพิ่มศักยภาพการเติบโต (Potential Growth) 0.15-0.2%

(2) โครงสร้างพื้นฐานด้านน้ำ เช่น ระบบชลประทาน การจัดการน้ำท่วมและแล้ง จะเพิ่มศักยภาพการเติบโต 0.1-0.15% (3) โครงสร้างพื้นฐานดิจิทัล เช่น ระบบ 5G โครงข่าย Fiber Optic Smart City จะเพิ่มศักยภาพการเติบโต 0.1-0.2%

โดยรวมการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ รวมถึงการบริหารจัดการด้านพลังงาน อาจทำให้ GDP ไทยเพิ่มขึ้น 1.0-1.5% จากกรณีฐาน ซึ่งหมายถึงแทนที่เศรษฐกิจจะขยายตัว 1.8% อาจขยายตัวได้ถึง 2.8-3.3% ทำให้เศรษฐกิจไทยสามารถกลับสู่เส้นทางการเติบโตที่แข็งแกร่งได้

ในส่วนของงบประมาณ รัฐบาลอาจพิจารณาปรับเพดานหนี้สาธารณะเป็นการชั่วคราว เพื่อรองรับการลงทุนขนาดใหญ่ ซึ่งในระยะสั้นอาจทำให้อัตราส่วนหนี้ต่อ GDP เพิ่มขึ้นจาก 64.8% ปัจจุบันไปสู่ 75-80% แต่จะสามารถลดลงได้เมื่อเศรษฐกิจฟื้นตัวและมีการปฏิรูปภาษี เมื่อเศรษฐกิจกลับมาฟื้นตัวเต็มที่ในอีก 5 ปีข้างหน้า

นอกจากนั้น รัฐบาลอาจต้องเร่งการดำเนินโครงการ PPP (Public-Private Partnership) เพื่อลดภาระการลงทุนของภาครัฐและเพิ่มประสิทธิภาพในการดำเนินโครงการ รวมถึงการใช้ประโยชน์จากความเชี่ยวชาญของภาคเอกชน ซึ่งจากข้อมูลประเทศอื่นพบว่าการลงทุนผ่าน PPP สามารถลดต้นทุนได้ 10-25% และเพิ่มประสิทธิภาพการส่งมอบโครงการ

ท่ามกลางวิกฤติการค้าโลกที่จะรุนแรงขึ้น รัฐบาลควรใช้นโยบายการคลังเป็นเครื่องมือสำคัญในการพลิกฟื้นเศรษฐกิจระยะสั้น รวมถึงสร้างรากฐานเศรษฐกิจที่แข็งแกร่งในระยะยาว เพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงของโลกใหม่ที่จะยุ่งเหยิงและไร้ระเบียบมากกว่าเดิม

บทความนี้เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียน ไม่เกี่ยวข้องใด ๆ กับหน่วยงานที่ผู้เขียนสังกัดอยู่