ไอเอ็มเอฟเตือนไทยเรื่อง เพดานหนี้สาธารณะ | เศรษฐศาสตร์บัณฑิต

 สรุปว่า ไทยไม่ควรปรับเพดานหนี้สาธารณะให้สูงขึ้น แต่ควรกระชับฐานะทางการคลัง (Consolidate) แทน เพื่อให้ประเทศมีพื้นที่การคลังมากขึ้นที่จะตั้งรับกับความไม่แน่นอนและช็อกจากภายนอกและเพื่อลดภาระหนี้ของประเทศ

โดยเน้นรักษาวินัยกฎเกณฑ์ด้านการคลังและความโปร่งใสของกิจกรรมการคลังของภาครัฐ เป็นข้อสรุปที่สำคัญ

วันนี้จึงอยากขยายความเรื่องนี้เพื่อให้เข้าใจว่าไอเอ็มเอฟมองฐานะการคลังประเทศเราอย่างไร นี่คือประเด็นที่จะเขียนวันนี้

ในอดีต ไอเอ็มเอฟมองนโยบายการคลังประเทศเราว่าเป็นแนวอนุรักษ์นิยม การขาดดุลการคลังต่ำ ประมาณหนึ่งเปอร์เซ็นต์ของจีดีพี และหนี้สาธารณะอยู่ประมาณร้อยละ 40 ของ จีดีพี เป็นผลจากการดำเนินนโยบายการคลังที่มีวินัย

กำกับโดยกฎหมายสําคัญสองฉบับ คือ พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 และ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ที่กำหนดสัดส่วนสำคัญๆ ในการจัดทำงบประมาณประจำปี

เช่น การกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณต้องไม่เกินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี และร้อยละ 80 ของงบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้สําหรับชําระคืนเงินต้น และงบรายจ่ายลงทุนในงบประมาณต้องมีจำนวนไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของงบประมาณ และไม่น้อยกว่าวงเงินส่วนที่ขาดดุลของงบประมาณประจำปีนั้น เป็นต้น

สำหรับ เพดานหนี้สาธารณะ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานเป็นผู้กำหนด (ปัจจุบันอยู่ที่ร้อยละ 70 ของจีดีพี ปรับขึ้นจากร้อยละ 60 ของจีดีพี เมื่อปี 2564)

พร้อมกับสัดส่วนอื่นๆ เช่น ภาระหนี้ของรัฐต่อประมาณการรายได้ ไม่เกินร้อยละ 35 สัดส่วนหนี้ที่เป็นเงินตราต่างประเทศไม่เกินร้อยละ 10 ของหนี้ทั้งหมด และสัดส่วนภาระหนี้ต่างประเทศไม่เกินร้อยละ 5 ของรายได้จากการส่งออกสินค้าและบริการ นี่คือกฎเกณฑ์การคลังที่มีบทบาทสำคัญในการรักษาเสถียรภาพของเศรษฐกิจ

แต่ตั้งแต่วิกฤติโควิด การใช้จ่ายของภาครัฐเพื่อดูแลเศรษฐกิจของประเทศเพิ่มสูงขึ้น ฐานะการคลังของประเทศจึงขาดดุลมากขึ้นและหนี้สาธารณะเพิ่มสูงขึ้น

อย่างที่ทราบ รายจ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจช่วงโควิดมีมากกว่า 1.56 ล้านล้านบาท หรือ ร้อยละ 8.9 ของจีดีพี ซึ่งระดมมาจากการกู้ยืมนอกงบประมาณ เพื่อให้สามารถใช้เงินได้ทันทีไม่ติดสัดส่วนการขาดดุลที่ระบุในกฎหมาย ผลคือความโปร่งใสและวินัยการคลังของประเทศอ่อนแอลง

หลังโควิด การกระตุ้นเศรษฐกิจก็มีต่อเนื่องเพื่อลดผลกระทบจากสงครามรัสเซีย-ยูเครนและกระตุ้นตามนโยบายของรัฐบาล ทําให้หนี้ภาครัฐเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง อยู่ที่ร้อยละ 63 ของจีดีพี สิ้นปีงบประมาณ 2567 ล่าสุด ณ สิ้นเดือนเมษายนปีนี้อยู่ที่ร้อยละ 64.8 ของจีดีพี และคาดการณ์ว่าจะเพิ่มเป็นร้อยละ 66 สิ้นปีงบประมาณ 2568

บทความไอเอ็มเอฟต้องการตอบคําถามว่า เพดานหนี้สาธารณะที่เหมาะสมของไทย-วัดโดยหนี้ภาครัฐต่อจีดีพี ควรอยู่ระดับใดเพื่อหลีกเลี่ยงไม่ให้ประเทศเกิดวิกฤติ

โดยไอเอ็มเอฟคํานวณสิ่งที่เรียกว่า ระดับหนี้สูงสุดของประเทศที่ไม่ควรเกิน หรือ Debt Limit เพราะถ้าเกินหนี้จะท่วมและประเทศจะเกิดวิกฤติ และเมื่อทราบระดับหนี้สูงสุดหรือ Debt Limit ของประเทศ

เพดานหนี้สาธารณะก็ต้องตั้งต่ำกว่านั้น เพื่อป้องกันไม่ให้ประเทศไปถึงระดับหนี้สูงสุดที่จะเป็นปัญหา แต่จะต่ำกว่ามากน้อยขนาดไหน จะขึ้นอยู่กับความเข้มแข็งของเศรษฐกิจในการรับผลกระทบหรือช็อกที่อาจเกิดขึ้น

หมายความว่าถ้าพื้นฐานของเศรษฐกิจอ่อนแอ ช่องว่างระหว่างระดับหนี้สูงสุดและเพดานหนี้สาธารณะ หรือ buffer ควรมีมากเพื่อให้เศรษฐกิจมีพื้นที่ทางการคลังมากพอที่จะตั้งรับช็อกทางเศรษฐกิจและความเสี่ยงต่างๆ

การศึกษาของไอเอ็มเอฟภายใต้ฉากทัศน์ต่างๆ ชี้ว่าระดับหนี้ภาครัฐสูงสุดที่ประเทศไทยไม่ควรเกินเพราะจะเป็นอันตรายเริ่มที่ร้อยละ 77 ของจีดีพี

และเพดานหนี้ภาครัฐที่เหมาะสมกับระดับหนี้สูงสุดดังกล่าว ที่จะสามารถรองรับผลกระทบจากช็อกต่างๆได้น่าจะอยู่ประมาณร้อยละ 70 ของจีดีพี ซึ่งก็เท่ากับระดับเพดานหนี้สาธารณะในปัจจุบัน

อย่างไรก็ตาม ถ้ารวมภาระผูกพันทางการคลัง ที่เกิดจากทําหน้าที่ของหน่วยงานภาครัฐ เช่นรัฐวิสาหกิจ ตามนโยบายรัฐบาลที่รัฐบาลควรต้องชดใช้คืนให้ในอนาคต เช่น การอุดหนุนราคาน้ำมัน ซึ่งภาระเหล่านี้อาจมีมากถึงร้อยละ 3 ของจีดีพี ทำให้เพดานหนี้ภาครัฐที่เหมาะสมควรต้องลดต่ำลงอีกอยู่ที่ร้อยละ 66 ของจีดีพี

นอกจากนี้ถ้าช็อกทางเศรษฐกิจเกิดขึ้นบ่อย และในแต่ละครั้งรัฐบาลต้องใช้เงินมากเพื่อดูแลผลกระทบที่เกิดขึ้นเพราะความอ่อนแอของเศรษฐกิจ ช่องว่างหรือ Bufferที่ควรมีจะต้องกว้าง หมายถึงเพดานหนี้สาธารณะควรต้องลดต่ำลงอีก

จากการวิเคราะห์ดังกล่าวไอเอ็มเอฟมีข้อแนะนําทางนโยบายสําหรับประเทศไทยดังนี้

หนึ่ง รัฐบาลควรหลีกเลี่ยงไม่เพิ่มเพดานหนี้สาธารณะจากระดับปัจจุบันที่ร้อยละ 70 ของจีดีพี ตรงข้าม ควรกระชับพื้นที่ทางการคลังโดยลดการใช้จ่ายเพื่อให้ระดับหนี้ของประเทศลดลง

ยิ่งรัฐบาลมีแนวโน้มที่จะเพิ่มการใช้จ่าย การกระชับพื้นที่ทางการคลังยิ่งจะจำเป็น เพื่อให้ระดับหนี้สาธารณะในระยะปานกลางสามารถลดลงต่ำกว่าร้อยละ 60 ของจีดีพี และเพดานหนี้สาธารณะกลับไปอยู่ที่ร้อยละ 60 ของจีดีพี

สอง เพื่อให้เกิดผลดังกล่าว การรักษาวินัยการคลังและการยึดกฎเกณฑ์ทางการคลังจะต้องเข็มแข้งโดยยึดเป้าหมายระยะกลางที่จะลดปริมาณหนี้สาธารณะให้ต่ำกว่าร้อยละ 60 ของจีดีพี

สาม ความโปร่งใสด้านการคลัง โดยเฉพาะการใช้เงินนอกงบประมาณและภาระผูกพันที่เกิดจากการดำเนินการตามนโยบายรัฐบาลของหน่วยงานภาครัฐที่รัฐบาลจะต้องชดเชยให้ เช่น การอุดหนุนต่างๆ ซึ่งข้อมูลเหล่านี้ปัจจุบันไม่มีการเปิดเผย จึงควรมีระบบรายงานข้อมูลเหล่านี้เพื่อให้รัฐบาลทราบฐานะที่แท้จริงของการคลังภาครัฐ

ผมคิดว่าประเด็นสําคัญของบทความคือ ชี้ว่าฐานะการคลังของประเทศไทยมาถึงจุดที่ต้องระวัง รัฐไม่ควรสร้างหนี้เพิ่ม แต่ควรลดการใช้จ่ายเพื่อกระชับฐานะทางการคลังเพื่อลดปริมาณหนี้สาธารณะ ไม่ให้เลยเถิดไปมากกว่านี้เพราะอาจนําประเทศไปสู่วิกฤติได้

เป็นข้อเตือนใจที่ดี เพราะมีนักเศรษฐศาสตร์หลายคนในบ้านเรามักให้ความเห็นว่า ภาครัฐยังก่อหนี้ได้อีก เพราะหนี้ต่อจีดีพียังต่ำเทียบกับประเทศอย่างญี่ปุ่นหรือสหรัฐ ซึ่งไม่ถูกต้อง

เพราะแต่ละประเทศความสามารถในการหารายได้ของภาครัฐ อัตราการเติบโตของเศรษฐกิจ ความลึกของตลาดการเงิน และฐานภาษีต่างกัน เทียบกันไม่ได้ ซึ่งบทความก็ย้ำเรื่องนี้ และชี้ว่าของเราหนี้ภาครัฐที่เกินร้อยละ 60 ของจีดีพีก็ถือว่าสูงแล้ว

เศรษฐศาสตร์บัณฑิต

ดร.บัณฑิต นิจถาวร

ประธานมูลนิธินโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล

[email protected]