“OECD”ส่งไกด์ไลน์“รัฐวิสาหกิจไทย”ปลอดการเมือง-แข่งเป็นธรรม

ซึ่งรวมถึงบริษัทจดทะเบียน 3 แห่ง และถือหุ้นส่วนน้อยระหว่าง 10% ถึง 49% ใน 6 บริษัทจดทะเบียน

ในปี 2566 รัฐวิสาหกิจทั้ง 52 แห่งนี้มีสินทรัพย์รวมมูลค่า 448,000 ล้านดอลลาร์ และมีพนักงานมากกว่า 300,000 คน มีรายได้รวม 161,000 ล้านดอลลาร์ คิดเป็น 32.7% ของ GDP

เมื่อเร็วๆนี้  องค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ(OECD) หรือ The Organization for Economic Cooperation and Development เผยแพร่รายงาน  "การตรวจสอบของ OECD เกี่ยวกับการกำกับดูแลกิจการของรัฐวิสาหกิจในประเทศไทย หรือ OECD Review of the Corporate Governance of State‑Owned Enterprises in Thailand สาระส่วนหนึ่งเล่าว่า ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา รัฐบาลไทยได้ดำเนินการปฏิรูปกฎหมายและสถาบันที่สำคัญเพื่อยกระดับการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ อย่างไรก็ตาม ยังคงมีปัญหาสำคัญที่รอการแก้ไขอยู่ 

โดยบทวิเคราะห์นี้ได้ประเมินกรอบการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจของไทยเทียบกับแนวปฏิบัติของ OECD ว่าด้วยการกำกับดูแลกิจการของรัฐวิสาหกิจ พร้อมให้คำแนะนำเพื่อช่วยให้หน่วยงานของไทยปรับนโยบายให้สอดคล้องกับแนวปฏิบัติที่ดีที่สุดระดับสากลมากขึ้น 

บทบาทรัฐให้ฐานะเจ้าของเพื่อให้องค์กรเข้มแข็งขึ้น การจัดตั้งกรอบนโยบายเพื่อให้แน่ใจว่ามีความเป็นกลางในการแข่งขัน การปรับปรุงความเป็นอิสระและความเป็นอิสระของคณะกรรมการ(บอร์ด) การเพิ่มความโปร่งใสและมาตรการการเปิดเผยข้อมูล และการรวมความยั่งยืนเข้าในนโยบายการเป็นเจ้าของของรัฐ

รายงานระบุว่า รัฐวิสาหกิจของไทยครองส่วนแบ่งในภาคส่วนสำคัญ โดยเฉพาะพลังงาน โทรคมนาคม การขนส่ง และบริการทางการเงิน โครงสร้างการเป็นเจ้าของของประเทศไทยดำเนินตามรูปแบบ ‘dual ownership’ โดยมีการประสานงานจากรัฐบาลผ่านสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) ภายใต้กระทรวงการคลัง ทำหน้าที่ดูแลและประสานงานการจัดการรัฐวิสาหกิจทั้ง 52 แห่งของประเทศไทย            

“สคร. มีหน้าที่รับผิดชอบในการวางแผนนโยบาย ทิศทาง และประสิทธิภาพการดำเนินงานขององค์กรเหล่านี้ และดูแลให้สอดคล้องกับเป้าหมายการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศโดย สคร.จะ ร่วมมือกับกระทรวงต่างๆที่กำกับดูแลรัฐวิสาหกิจอีกทีหนึ่ง ซึ่งการเข้าไปดูแลที่ว่านี้รวมถึงการเสนอชื่อคณะกรรมการ การตัดสินใจเชิงกลยุทธ์ และความรับผิดชอบในการกำกับดูแล กระทรวงต่างๆ การกำหนดวัตถุประสงค์และกลยุทธ์การดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจ” 

สำหรับรายละเอียดข้อเสนอแนะจากรายงานนี้มีทั้งสิ้น 5  ประการ ได้แก่ 1. เพิ่มประสิทธิภาพรัฐในฐานะเจ้าของรัฐวิสาหกิจ ด้วยการทำให้รูปแบบกฎหมายของรัฐวิสาหกิจเรียบง่ายและเป็นมาตรฐาน และให้แน่ใจว่าบรรทัดฐานขององค์กรเป็นแบบเดียวกันที่ใช้กับบริษัทเอกชน ในบทบาทการทำกิจกรรมทางเศรษฐกิจต่างๆของรัฐวิสาหกิจเอง โดยการทำให้รูปแบบกฎหมายของรัฐวิสาหกิจเป็นมาตรฐานซึ่งจะช่วยเพิ่มความโปร่งใสด้วย 

2.กำหนดกรอบนโยบายที่รับรองความเป็นกลางในการแข่งขัน รัฐวิสาหกิจที่มีความสำคัญทางเศรษฐกิจได้รับการยกเว้นจากพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า โดยเฉพาะอย่างยิ่งเกี่ยวกับการยกเว้นประโยชน์สาธารณะ ความร่วมมือระหว่างหน่วยงานกำกับดูแลการแข่งขันและหน่วยงานกำกับดูแลควรได้รับการปรับปรุงเพื่อให้เกิดความสอดคล้องของนโยบายและหลีกเลี่ยงการบิดเบือนการแข่งขันโดยไม่ได้ตั้งใจ นอกจากนี้ รัฐบาลควรมอบอำนาจที่จำเป็นแก่หน่วยงานกำกับดูแลการแข่งขันเพื่อบังคับใช้การดำเนินการกับพฤติกรรมต่อต้านการแข่งขันของรัฐวิสาหกิจอย่างมีประสิทธิผล นอกจากนี้ กฎระเบียบสำหรับการจัดการรัฐวิสาหกิจซึ่งเชื่อมโยงกับวัตถุประสงค์นโยบายของรัฐบาล มักจะทำให้เส้นแบ่งระหว่างการดำเนินธุรกิจและอำนาจทางการเมืองเลือนลาง อำนาจในการกำกับดูแลควรได้รับมอบหมายให้กับสถาบันของรัฐที่เกี่ยวข้องและแยกออกจากหน้าที่การเป็นเจ้าของใดๆ เพื่อบรรเทาความขัดแย้งทางผลประโยชน์และเพิ่มความรับผิดชอบและความโปร่งใส 

รายงานยังระบุถึง การดำเนินการกับพฤติกรรมต่อต้านการแข่งขันที่รัฐวิสาหกิจแสดงได้อย่างชัดเจนโดยต้องให้แน่ใจว่ารัฐวิสาหกิจรายใหญ่ไม่มีบทบาทคู่ขนานทั้งในฐานะผู้เล่นในตลาดและผู้กำกับดูแล โดย อำนาจในการกำกับดูแลควรได้รับความไว้วางใจจากสถาบันของรัฐที่เกี่ยวข้องและแยกออกจากบทบาทความเป็นเจ้าของด้วย เพื่อบรรเทาความขัดแย้งทางผลประโยชน์และเพิ่มความรับผิดชอบต่อหน้าที่ใบฐานะบทบาทรัฐวิสาหกิจและต้องมีความโปร่งใส

“ยังต้องให้แน่ใจว่ามีความโปร่งใสในบทบาทที่เข้าไปเกี่ยวข้องกับมาตรการต่างๆของรัฐ  โดยต้องมีการเปิดเผยข้อมูลว่าได้ช่วยรัฐทำอะไรไปบ้าง อย่างไร ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการเงินที่ให้รัฐในบทบาทการช่วยเหลือนั้นๆ หรือ เงินที่ได้รับอุดหนุนจากรัฐ”

รายงานย้ำถึง การส่งเสริมการแข่งขันที่เป็นธรรมและหลีกเลี่ยงความเสี่ยงที่รัฐวิสาหกิจจะเข้าไปบินเบือนกลไกตลาด เพราะรัฐวิสาหกิจมีภาระผูกพันที่ต้องให้บริการสาธารณะ ซึ่งเรื่องนี้ OECD แนะนำว่าควรแยกบัญชีระหว่างกิจกรรมเพื่อสาธารณะและกิจการอื่นๆโดยต้องทำเป็นรายงานอย่างสม่ำเสมอด้วย 

 OECD ยังชี้อีกว่า การเพิ่มความโปร่งใสในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐวิสาหกิจในฐานะผู้เสนอราคาก็พบว่า บางครั้งจะได้รับการปฏิบัติเป็นพิเศษ เช่น ผ่านระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างสินค้าสนับสนุน พ.ศ. 2563  (Ministry of Finance’s Regulation on the Procurement of Supported Goods B.E., 2563 (2020))ซึ่งเรื่องนี้ต้องทำอย่างโปร่งใสและแน่ใจว่าเกิดการแข่งขันได้จริง

3.การเสริมสร้างความเป็นอิสระและความเป็นอิสระของคณะกรรมการ(บอร์ดบริหาร) ในโครงสร้างรัฐวิสาหกิจ“บอร์ด”ควรมีความเป็นอิสระในการตัดสินใจเกี่ยวกับการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งเกี่ยวข้องกับการให้คำจำกัดความที่ชัดเจนของกรรมการอิสระเพื่อป้องกันความขัดแย้งทางผลประโยชน์ 

ทั้งนี้ การเพิ่มสัดส่วนของกรรมการอิสระที่แท้จริงในบอร์ด และลดจำนวนกรรมการโดยรวมเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของคณะกรรมการ เกณฑ์สำหรับกรรมการอิสระควรได้รับการทำให้เป็นมาตรฐานด้วย นอกจากนี้ ขอแนะนำให้หลีกเลี่ยงการมีกรรมการโดยตำแหน่ง ซึ่งจะช่วยให้บอร์ดมีความเป็นอิสระในการตัดสินใจเพื่อเพื่อประโยชน์ของรัฐวิสาหกิจอย่างแท้จริง 

แม้ว่าปัจจุบันจะมีระบบการติดตามและประเมินผลการปฏิบัติงานของบอร์ดรัฐวิสาหกิจแล้ว แต่เพื่อวัตถุประสงค์การทำงานภายในองค์กร ดังนั้น เพื่อให้สอดคล้องกับบทบาทที่รัฐวิสาหกิจจะมีผู้ถือหุ้นมากขึ้นจึงควรมีระบบการประเมินที่สะท้อนศักยภาพของบอร์ดนั้นๆอย่างแท้จริง เพื่อให้แน่ใจว่า กระบวนการเสนอชื่อผู้เข้าเป็นบอร์ดจะมีความโปร่งใสซึ่งจะมีผลต่อการตัดสินในเรื่องต่างๆของบอร์ดในอนาคต 

4.การเพิ่มความโปร่งใส และการเปิดเผยข้อมูล ควรกำหนดให้มีการตรวจสอบภายนอกโดยอิสระและสม่ำเสนอโดยผู้ตรวจสอบบัญชีที่ได้รับการรับรอง ทั้งนี้ ถือเป็นคนละส่วนกับการตรวจสอบของภาครัฐ เช่น จากสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน

ด้านการยกระดับรายงานทางการเงินและไม่ใช่ทางการเงิน  ซึ่งแม้ว่าไทยจะมีหลักปฎิบัติว่าด้วยการเปิดเผยข้อมูล และจริยธรรมทางธุรกิจแล้ว แต่ในทางปฎฺิบัติพบว่า การปฏิบัติตามข้อกำหนดการเปิดเผยข้อมูลโดยรัฐวิสาหกิจยังดูไม่สม่ำเสมอและไม่มีการบังคับใช้ รัฐควรดำเนินมาตรการเพื่อให้แน่ใจว่าข้อกำหนดการเปิดเผยข้อมูลได้รับการนำไปปฏิบัติอย่างเป็นระบบโดยรัฐวิสาหกิจทั้งหมด และได้รับการตรวจสอบจากผู้ถือหุ้นได้ด้วย

“ OECD  ยังชี้ว่า รัฐวิสาหกิจต้องยึดมั่นในแนวทางปฏิบัติระดับสากลว่าด้วยการจัดการความเสี่ยง ซึ่งรัฐวิสาหกิจควรจัดทำทุกปีและควรจัดตั้งคณะกรรมการจัดการความเสี่ยงเพื่อประเมินและดูแลความเสี่ยงอย่างมีประสิทธิภาพและเป็นกลาง”

5.รัฐวิสาหกิจต้องมีการนำความยั่งยืนมาผนวกเข้ากับนโยบายความเป็นเจ้าของของรัฐ โดยเฉพาะในภาคพลังงาน การขนส่ง และโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งมีส่วนทำให้เกิดการปลดปล่อยก๊าซเรือนกระจกจำนวนมาก ทั้งนี้ รัฐควรกำหนดความคาดหวังที่เกี่ยวข้องกับความยั่งยืนที่ชัดเจนและต้องส่งเสริมให้รัฐวิสาหกิจดำเนินการอย่างรจริงจัง โดยคาดว่าจะมีเนื้อหาในส่วนนี้ในการแก้ไขพิ่มเติมในอนาคตของพระราชบัญญัติรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2562 แผนพัฒนาวิสาหกิจของรัฐ และหลักการและแนวปฏิบัติ พ.ศ. 2562 ของประเทศไทย

สำหรับประเทศไทยได้ปรับปรุงกรอบการเป็นเจ้าของและการกำกับดูแลกิจการของรัฐวิสาหกิจอย่างมีนัยสำคัญโดยจัดตั้งคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ(สคร.) ในปี 2557 และจัดตั้งเป็นนิติบุคคลในปี 2562 และแต่งตั้งให้สำนักงานนโยบายรัฐวิสาหกิจในกระทรวงการคลังเป็นสำนักงานเลขานุการของสคร.เป็นผลจาก พระราชบัญญัติพัฒนาการกำกับดูแลและการจัดการรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2562

(“พระราชบัญญัติรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2562”) และหลักการและแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการกำกับดูแลกิจการสำหรับรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2562 (“หลักการและแนวปฏิบัติ พ.ศ. 2562”) 

นอกจากนี้ สคร.ยังได้นำแผนพัฒนารัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2566-2570 มาใช้เมื่อปี 2565 โดยปรับทิศทางเชิงยุทธศาสตร์ให้สอดคล้องกับนโยบายระดับชาติและปรับปรุงการประเมินผลการดำเนินงานรัฐบาลที่มีแผนที่จะแก้ไขหลักการและแนวปฏิบัติ พ.ศ. 2562 เป็นประจำเพื่อให้สอดคล้องกับแนวปฏิบัติที่ดีที่สุดระดับสากล