อดีตบิ๊กคลังชี้กู้2ล้านล้านทำเป็นงบขาดดุลได้

อดีตข้าราชการชั้นผู้ใหญ่กระทรวงการคลัง ซึ่งเคยดำรงตำแหน่งสำคัญในกรมสรรพสามิตและกรมบัญชีกลาง เขียนบทความเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติการให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านการคมนาคมขนส่งของประเทศ วงเงิน 2 ล้านล้านบาท พ.ศ. .... หรือ "ร่าง พ.ร.บ. กู้เงิน 2 ล้านล้านฯ" โดยชี้ว่ารัฐธรรมนูญเปิดช่องให้ฝ่ายบริหารกู้เงินเพื่อการลงทุนผ่านการจัดทำร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีอยู่แล้ว ไม่จำเป็นต้องออกกฎหมายกู้เงินเป็นการเฉพาะซึ่งเท่ากับบิดเบือนรัฐธรรมนูญ และหลีกหนีการตรวจสอบ

อดีต "บิ๊ก" กระทรวงการคลังที่ใช้นามแฝงว่า "ต.ม.ธ.ก. 2905" อธิบายในเบื้องต้นว่า ไม่สามารถตอบได้ว่าเงินที่ได้รับจากกฎหมายกู้เงิน 2 ล้านล้านบาทเป็น "เงินแผ่นดิน" หรือไม่ เพราะไม่ใช่กูรูทางกฎหมายหรือทางอักษรศาสตร์ แต่อย่างไรเสียเรื่องนี้ต้องไปยุติที่ศาลรัฐธรรมนูญ

โดยบทบัญญัติในมาตรา 169 ของรัฐธรรมนูญ นอกจากระบุถึงคำว่า "เงินแผ่นดิน" แล้ว ยังมีมีถ้อยคำหนึ่งที่น่าสนใจ คือคำว่า "กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย" ซึ่งกฎหมายงบประมาณรายจ่าย คือ "แผนการบริหารราชการแผ่นดิน" ที่แสดงออกมาในรูปตัวเงินว่าการบริหารราชการแผ่นดินในช่วงเวลาหนึ่งจะต้องใช้จ่ายเป็นเงินเท่าใด และจะหาเงินจากไหนมาใช้จ่าย เพื่อให้องค์กรผู้ทำหน้าที่เป็นตัวแทนของปวงชนชาวไทยในระบอบรัฐสภาได้พินิจสอบทานเพื่อให้ความเห็นชอบ

ฉะนั้นในการจัดทำงบประมาณจึงมีหลักการสำคัญประการหนึ่งว่า งบประมาณที่ดีนั้นต้องยึดหลัก "ความครบถ้วน" ซึ่งหมายความว่า รายจ่าย-รายรับทุกรายการ ทุกจำนวน ต้องปรากฏในงบประมาณ หลักการนี้พินิจพิจารณาดูได้จากมาตรา 167 แห่งรัฐธรรมนูญ

เขาอธิบายต่อว่า เมื่อหันไปดูบทบัญญัติรัฐธรรมนูญในส่วนที่ว่าด้วย "การตราพระราชบัญญัติ" เพื่อดูความแตกต่างระหว่าง 1.พระราชบัญญัติทั่วไปกับพระราชบัญญัติว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย (พระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน) และ 2.พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายกับพระราชบัญญัติกู้เงิน ซึ่งเป็นพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินด้วยกัน พบประเด็นดังนี้ คือ

1.พระราชบัญญัติทั่วไปกับพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินมีความแตกต่างกันตั้งแต่

- ขั้นตอนการเสนอร่าง กล่าวคือ กฎหมายทั่วไปเสนอได้ทั้งฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ แต่กฎหมายงบประมาณรายจ่าย (กฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน) เป็นเอกสิทธิ์ของฝ่ายบริหาร ดังมีคำพังเพยในวิชากฎหมายการคลังว่า "กฎหมายงบประมาณ ฝ่ายบริหารเป็นผู้เสนอ ฝ่ายนิติบัญญัติเป็นผู้อนุมัติ" ในเรื่องนี้แม้รัฐธรรมนูญจะมีบทบัญญัติว่าให้นายกรัฐมนตรีรับรองให้ฝ่ายนิติบัญญัติเสนอได้ก็ตาม แต่ก็ไม่เคยปรากฏว่ามีนายกรัฐมนตรีท่านใดเคยรับรองให้ฝ่ายนิติบัญญัติเสนอร่างกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายเลย

- ขั้นตอนการใช้เวลาพิจารณาร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้เป็นพิเศษว่าสภาผู้แทนราษฎรจะต้องวิเคราะห์และพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในกี่วัน (ดูมาตรา 168 วรรคหนึ่ง) และวุฒิสภาจะต้องพิจารณาให้ความเห็นชอบหรือไม่ให้ความเห็นชอบภายในกี่วัน (ดูมาตรา 168 วรรคสาม)

- ขั้นตอนการพิจารณาแปรญัตติร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย รัฐธรรมนูญกำหนดว่า ส.ส.จะแก้ไขเพื่อเพิ่มหรือลดรายการและจำนวนเงินได้อย่างไร (ดูมาตรา 168 วรรคห้า)

2.ความแตกต่างระหว่างร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายกับร่างพระราชบัญญัติการกู้เงิน แม้จะเป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินเหมือนกันก็ตาม แต่ก็มีความแตกต่างเกี่ยวกับระยะเวลาแล้วเสร็จ กล่าวคือ ร่างพระราชบัญญัติกู้เงิน รัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดเวลาแล้วเสร็จของสภาผู้แทนราษฎรไว้เหมือนร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย นอกจากนี้ในขั้นตอนแปรญัตติร่างพระราชบัญญัติการกู้เงิน รัฐธรรมนูญก็ไม่ได้กำหนดเงื่อนไขไว้เหมือนอย่างการแปรบัญญัติร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย

ด้วยเหตุนี้จึงมีประเด็นว่า ถ้าจะนำค่าใช้จ่ายตามวัตถุประสงค์ของการกู้เงินตามร่างกฎหมายที่เป็นปัญหาอยู่ มารวมไว้ในงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณจะได้หรือไม่ ถ้าได้ก็จะได้ไม่เกิดปัญหาให้ต้องมาทุ่มเถียงกันให้เสียเวลาของฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้านโดยไม่จำเป็น

ทั้งนี้ ในงบประมาณรายจ่าย ถ้าดูจากเอกสารประกอบ จะพบว่าโครงสร้างงบประมาณแบ่งเป็น 1.รายจ่ายประจำ 2.รายจ่ายลงทุน 3.รายจ่ายชำระคืนต้นเงินกู้ และ 4.รายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลัง

ฉะนั้นในกรณีที่ฝ่ายบริหารมีแผนในการลงทุน ก็น่าจะนำมาบรรจุเป็นรายการในงบประมาณได้ ส่วนในกรณีการลงทุนใดมีค่าใช้จ่ายจำนวนมาก ถ้านำมาบรรจุไว้ในงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณแล้ว เกรงว่าจะส่งผลให้งบประมาณขาดดุลจำนวนมากนั้น ประเด็นนี้ไม่น่าเป็นปัญหาที่จะต้องมาขอกู้เงินนอกงบประมาณ เพราะกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ บัญญัติให้สามารถทำงบประมาณขาดดุลได้มากโข

หรือถ้าเห็นว่ายอดขาดดุลจะมากเกินไป ก็จะกำหนดค่าใช้จ่ายตามแผนงานที่จะต้องใช้จ่ายเป็นปีๆ ไป เพราะโครงการใหญ่ไม่สามารถทำให้แล้วเสร็จได้ในปีเดียว อย่างนี้ก็น่าจะทำได้เช่นกัน หรือจะกำหนดให้งบประมาณยอดไหนเป็นงบประมาณข้ามปี ก็ไม่น่าจะเป็นเรื่องเหลือวิสัยที่นักทำงบประมาณจะทำไม่ได้ เพราะแต่ละท่านล้วนมีความสามารถคับแก้วด้วยกันทั้งนั้น

อดีต "บิ๊ก" กระทรวงการคลัง สรุปว่า ในรัฐธรรมนูญหมวด 8 ว่าด้วย การเงิน การคลัง และการงบประมาณ ไม่พูดถึงพระราชบัญญัติการกู้เงินเลย เพราะว่าการกู้เงินเพื่อการลงทุนสามารถทำได้โดยพระราชบัญญัติว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายอยู่แล้ว

และถ้ามีการขยายประเด็นออกไปอีก ว่า เงินที่ได้รับจากการกู้เงินตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเป็น "เงินแผ่นดิน" หรือไม่ ถ้ามีคำตอบว่า "เป็นเงินแผ่นดิน" เรื่องนี้ก็จะมีประเด็นใหม่ให้ตีความว่า แล้วการทำพระราชบัญญัติกู้เงินไว้นอกงบประมาณเป็นการทำกฎหมายในลักษณะบิดเบือนบทบัญญัติรัฐธรรมนูญมาตรา 169 และมาตรา 167 เพื่อหนีกระบวนการทำพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ตลอดทั้งขั้นตอนในการบริหารและการควบคุมการตรวจสอบเหมือนเงินในงบประมาณหรือไม่

เรื่องนี้อย่าเพิ่งไปคิดเห็นตามกูรูใหญ่ทางกฎหมาย ที่ออกมาบอกว่าเคยทำมาเยอะแยะแล้ว เพราะต้องไม่ลืมว่าที่ว่าเยอะแยะนั้น เนื่องจากยังไม่มีใครหยิบยกขึ้นมาเป็นปัญหาต่างหาก!