กระดุม 8 เม็ด ปฏิรูประบบราชการ พ้นกับดักฉุดรั้งประเทศ

“ระบบราชการ” ถือเป็นกลไก และฟันเฟืองสำคัญอย่างยิ่งของระบบเศรษฐกิจ และสังคมไทย และระบบราชการยังทำหน้าที่สำคัญในการขับเคลื่อนกลไกการทำงานต่าง ๆ ให้เดินไปข้างหน้าได้อย่างมีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล ดร.วิรไท สันติประภพ อดีตผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศ (ธปท.) ให้สัมภาษณ์พิเศษกับ "กรุงเทพธุรกิจ" ถึงคำแนะนำในการปฏิรูประบบราชการให้ทันสมัย และสามารถแข่งขันในโลกปัจจุบันว่ามี 8 ข้อเร่งด่วนด้วยกัน

1. การจัดการปัญหาคอร์รัปชันอย่างเด็ดขาด

การจัดการปัญหาคอร์รัปชันถือเป็นสิ่งที่สำคัญที่สุดก่อนที่จะดำเนินการปฏิรูประบบราชการใดๆ หากพิจารณาประเทศที่มีระบบราชการประสิทธิภาพสูง เช่น สิงคโปร์ จีน เกาหลีใต้ หรือแม้กระทั่งเวียดนาม พวกเขาให้ความสำคัญอย่างมากกับการจัดการคอร์รัปชันก่อนเริ่มปฏิรูป

ปัญหาดังกล่าวของไทยมีความรุนแรงมากขึ้นอย่างต่อเนื่อง จากเดิมที่อาจเป็นแค่การจ่ายเงินใต้โต๊ะเพื่อให้ได้บริการเร็วขึ้น พัฒนามาสู่ คอร์รัปชันเชิงนโยบาย ที่มีการกำหนดนโยบายเพื่อเอื้อประโยชน์ให้กับกลุ่มผลประโยชน์บางกลุ่ม และรุนแรงที่สุดคือการ ยึดรัฐ (state capture) ซึ่งกลุ่มทุนใหญ่สามารถเข้ามามีบทบาทในการกำหนดนโยบาย และการทำงานของระบบราชการในฐานะผู้กำกับดูแลได้

ดัชนี Corruption Perception Index ของไทยในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา มีแนวโน้มไหลลงอย่างต่อเนื่อง โดยปัจจุบันเราอยู่ในอันดับประมาณ 107-108 ของโลก ดังนั้น การทำให้ประชาชนเกิดความไว้วางใจ และสร้างระบบคุณธรรมในภาครัฐถือเป็นกระดุมเม็ดแรกที่สำคัญยิ่ง

2. ทบทวนบทบาทของภาครัฐ

ภาครัฐต้องทบทวนบทบาทของตัวเอง โดยให้ความสำคัญกับการทำหน้าที่หลัก 2 มิติ ได้แก่ การเป็นผู้กำหนดนโยบาย (policy maker) และการเป็นผู้กำกับดูแล (regulator) ภาครัฐไม่ควรทำหน้าที่เป็นผู้ปฏิบัติงาน (operator) ในกิจการที่ภาคเอกชนสามารถทำได้อย่างมีประสิทธิภาพอยู่แล้ว

"การที่ภาครัฐเข้ามาเป็น operator เองนั้น เนื่องจากวัฒนธรรม และกลไกการทำงานของภาครัฐ ไม่สามารถแข่งขันกับคู่แข่งเก่งๆ ในภาคเอกชนได้ หากภาครัฐเป็น operator เอง ก็มักจะนำไปสู่การตั้งกฎเกณฑ์เพื่อกีดกันคู่แข่งที่เก่งกว่า ซึ่งท้ายที่สุดประชาชนผู้บริโภคหรือผู้ใช้บริการจะเป็นผู้ได้รับผลกระทบ"

กรณีศึกษาที่เห็นได้ชัดคือ รัฐวิสาหกิจ หากมีความคิดว่าต้องมีสาย "การบินแห่งชาติ" ที่เป็นรัฐวิสาหกิจ ความสามารถในการแข่งขันก็จะไม่สามารถทำได้อย่างมีประสิทธิภาพ ตัวอย่างเช่น การบินไทยที่สามารถฟื้นฟูตัวเองได้ในรอบล่าสุด ก็เพราะการที่บริษัท ออกจากการเป็นรัฐวิสาหกิจ ทำให้มีความคล่องตัว และสามารถเพิ่มประสิทธิภาพได้ โดยไม่จำเป็นต้องอาศัยเงินทุนจากภาครัฐ การแยกบทบาทระหว่างผู้กำกับดูแล และผู้ปฏิบัติงานจึงเป็นสิ่งจำเป็น

3. การปฏิรูปกฎหมาย และกฎเกณฑ์

ประเทศไทยมีกฎหมาย และกฎเกณฑ์จำนวนมากที่ล้าสมัย โดยมีกฎหมายที่ออกมาก่อนปี พ.ศ.2500 และยังคงใช้อยู่ ในขณะที่โลกเปลี่ยนไปอย่างรวดเร็ว กฎหมายสำคัญ เช่น พ.ร.บ. ธุรกรรมอิเล็กทรอนิกส์ แม้มีการแก้ไขแต่แนวคิดหลายอย่างก็ยังไม่ทันต่อเทคโนโลยีที่เปลี่ยนไป การปฏิรูปกฎหมายต้องเริ่มตั้งแต่ การปฏิรูปกระบวนการปฏิรูปกฎหมาย อย่างจริงจัง

ประเด็นสำคัญคือ การประเมินผลสัมฤทธิ์ทางกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment - RIA) ที่ระบุให้มีการประเมินทุก 5 ปี แต่ระบบเดิมกำหนดให้หน่วยงานที่เป็นเจ้าของกฎหมายนั้น เป็นผู้รับผิดชอบในการประเมิน ทำให้เกิดความไม่เต็มใจที่จะรื้อกฎหมายที่ตัวเองใช้

หลายประเทศจึงให้ หน่วยงานกลาง ทำหน้าที่ประเมินผลสัมฤทธิ์ทางกฎหมาย โดยรับฟังความเห็นจากภาคเอกชน และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอย่างแท้จริง นอกจากนี้ รัฐบาลต้องมีความมุ่งมั่นตั้งใจจริง โดยมีผู้นำรัฐบาลที่เข้าใจ และพร้อมผลักดันเรื่องนี้อย่างจริงจัง เพราะการปฏิรูปกฎหมายบางส่วนคือ การดึงอำนาจของหน่วยงานเก่าๆ ออกไป

4. ปรับปรุงกระบวนการทำงานให้สอดประสานกัน

ปัญหาใหญ่ในการปฏิรูประบบราชการไทยคือ เรามักเน้นการสร้างหน่วยงานใหม่ หรือการพัฒนาบุคลากร แต่ไม่ได้ให้ความสำคัญกับการปรับปรุงกระบวนการทำงานให้สอดประสานกัน หน่วยงานต่างๆ ยังทำงานเป็นแบบกล่อง และเมื่อมีเรื่องสำคัญก็จะตั้งคณะกรรมการระดับสูง โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน ซึ่งมักประสบปัญหาการจัดเวลาประชุม ทำให้เรื่องสำคัญไม่ได้รับการขับเคลื่อน และคณะกรรมการเหล่านี้มักไม่สามารถลงไปดูในรายละเอียด หรือกำหนดเป้าหมายร่วมกันโดยเอาผลประโยชน์ของประชาชนเป็นที่ตั้งได้

โจทย์ใหม่ๆ ในปัจจุบัน เช่น การกำกับดูแลแพลตฟอร์มต้องอาศัยการทำงานร่วมกันของผู้กำกับดูแลอย่างน้อย 3 ประเภท:

1) ผู้กำกับดูแลเฉพาะด้าน เช่น ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.), สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.), กระทรวงคมนาคม

2) ผู้กำกับดูแลด้านเทคโนโลยี ที่ดูแลเรื่องข้อมูลส่วนบุคคล และความมั่นคงทางไซเบอร์

3) ผู้กำกับดูแลภาพรวม เช่น สำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค (สคบ.), กระทรวงแรงงาน, หรือคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า

"ปัจจุบัน ประเทศไทยไม่มีกลไกใดๆ ที่จะทำให้ผู้กำกับดูแลทั้ง 3 ประเภทนี้สามารถทำงานสอดประสานกันได้อย่างแท้จริง ปัญหาบัญชีม้าก็เป็นตัวอย่างที่ต้องอาศัยการทำงานร่วมกันของสำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน (ปปง.), ธปท., ตำรวจ, และผู้กำกับดูแลด้านโทรคมนาคม แต่ทุกฝ่ายต่างมีกระบวนการของตัวเอง ทำให้การแก้ปัญหาไม่รวดเร็ว"

5. ปฏิรูประบบธรรมาภิบาลในภาครัฐ

ระบบธรรมาภิบาล (Governance System) มีบทบาทสำคัญในการสร้าง ระบบคุณธรรม ในระบบราชการ และส่งผลต่อวัฒนธรรมการทำงาน ในหลายประเทศ การคัดเลือกผู้บริหารระดับสูง เช่น ปลัดกระทรวง หรืออธิบดีกรม ไม่ควรขึ้นอยู่กับอิทธิพลหรือความเห็นทางการเมือง การโยกย้ายข้าราชการระดับสูงโดยไม่ชัดเจนถึงความรู้ความสามารถหรือประสบการณ์ ถือเป็นการทำลายระบบคุณธรรม

นอกจากนี้ ในรัฐวิสาหกิจก็เช่นเดียวกัน กระบวนการสรรหาคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ (โดยเฉพาะที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์) เป็นเรื่องใหญ่ รัฐวิสาหกิจไทยมักใช้กลไก "แต่งตั้ง" มากกว่า "สรรหา" บางครั้ง ข้าราชการระดับสูงที่มีภารกิจเต็มเวลาอยู่แล้ว ยังถูกขอให้ไปเป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจอยู่หลายแห่ง ซึ่งยากต่อการบริหารจัดการเวลา และการทำความเข้าใจในธุรกิจที่มีความลึกซึ้ง

ดังนั้น การปฏิรูปจึงต้องเริ่มต้นจากโครงสร้างของคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ เพื่อให้เกิดระบบธรรมาภิบาลที่ถูกต้อง ซึ่งจะส่งผลต่อไปยังการคัดเลือกผู้บริหารระดับสูง ความรวดเร็วในการตัดสินใจ และวัฒนธรรมองค์กร

6. การเปลี่ยนวัฒนธรรมองค์กรเพื่อยอมรับความเสี่ยง

วัฒนธรรมองค์กรในภาครัฐไทยเป็นอุปสรรคสำคัญที่ฉุดรั้งการก้าวไปข้างหน้า โดยเฉพาะวัฒนธรรม การหลีกเลี่ยงความเสี่ยง ข้าราชการมักไม่กล้าตัดสินใจในช่วงที่การเมืองไม่มีเสถียรภาพ และเลือกที่จะไม่ทำอะไร ทำให้ภาครัฐมักทำงานแบบวิ่งตามหลัง หรือตั้งรับ และไม่สามารถขับเคลื่อนเรื่องใหม่ๆ ได้

การเปลี่ยนแปลงนี้ต้องอาศัยการสร้างระบบ ความเสี่ยง และผลตอบแทนที่เหมาะสม ภาครัฐควรทบทวนค่าตอบแทนควบคู่กับการลดขนาดระบบราชการลง และที่สำคัญคือ การทำให้ระบบคุณธรรมมีความถูกต้อง โดยคนเก่งคนมีความสามารถต้องได้รับการเลื่อนขั้น เลื่อนตำแหน่ง และมีโอกาสแสดงฝีมือ

7. การสร้างภูมิคุ้มกันด้านฐานะการคลังของภาครัฐ

ฐานะการคลังของภาครัฐกำลังอ่อนแอลงเมื่อเทียบกับในอดีต หากไม่ดูแลให้ดี ภาวะที่งบประมาณขาดดุลมากขึ้นเรื่อยๆ ควบคู่กับการเป็นสังคมผู้สูงอายุที่ทำให้รายจ่ายด้านสวัสดิการ และการรักษาพยาบาลเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง อาจทำให้ฐานะการคลังกลายเป็น จุดเริ่มต้นของวิกฤติเศรษฐกิจ เหมือนที่เคยเกิดขึ้นในบางประเทศ

การสร้างภูมิคุ้มกันทางการคลังต้องพิจารณา 3 ด้าน: 1) การลดรายจ่าย, 2) การเพิ่มรายได้ (เพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษีและขยายฐานภาษี), และ 3) การจัดการทรัพย์สินของภาครัฐ 

"ภาครัฐมีทรัพย์สินจำนวนมาก ทั้งที่ดิน สัมปทาน และรัฐวิสาหกิจ หากรัฐวิสาหกิจขาดประสิทธิภาพ และไม่สามารถแข่งขันได้ รัฐวิสาหกิจเหล่านั้นก็จะกลายเป็นภาระที่ภาครัฐต้องนำเงินไปอุดหนุน หรือ "ถมหลุม" ไปเรื่อยๆ ซึ่งเป็นช่องโหว่ที่อาจก่อให้เกิดวิกฤติในอนาคตได้ การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจจึงเป็นเรื่องที่สำคัญอย่างยิ่ง"

8. การทำ Digital Transformation ภาครัฐอย่างจริงจัง

การใช้ดิจิทัลเข้ามาเป็นกลไกหลักของการทำงานภาครัฐ และการทำ Digital Transformation เป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่งในโลกปัจจุบัน และอนาคต กระบวนการนี้แบ่งเป็น 3 ขั้นตอน: 1) Digitization คือ การแปลงข้อมูลให้อยู่ในรูปแบบดิจิทัล (หลายหน่วยงานทำแล้ว), 2) Digitalization คือ การเริ่มปรับกระบวนการทำงานให้เป็นระบบดิจิทัลมากขึ้น

แต่สิ่งที่สำคัญที่สุดที่ต้องทำคือ Digital Transformation จริงๆ ซึ่งหมายถึงการออกแบบ โครงสร้างฐานข้อมูลที่เป็นโครงสร้างกลาง มีแพลตฟอร์มกลาง เพื่อให้หน่วยงานต่างๆ สามารถทำงานร่วมกัน และเชื่อมโยงข้อมูลกันได้

ปัจจุบัน ข้อมูลยังคงแยกเก็บเป็นส่วนๆ หลายหน่วยงานต่างทำแอปพลิเคชันของตนเองซึ่งซ้ำซ้อน และไม่เกิดประโยชน์ การทำ Digital Transformation ไม่เพียงแต่เพิ่มประสิทธิภาพเท่านั้น แต่ยังช่วยลดปัญหาคอร์รัปชันได้ด้วย 

ตัวอย่างที่เห็นได้อย่างชัดเจนที่สุด คือ การทำระบบคิว (queue system) ให้เป็นดิจิทัลและมีความโปร่งใส ไม่มีการลัดคิวด้วยการจ่ายเงินใต้โต๊ะ หรือการเปิดเผยกระบวนการอนุญาตให้โปร่งใส นอกจากนี้ การเปิดเผยข้อมูลสำคัญของประเทศ (Open Data) จะช่วยให้เกิดการศึกษาค้นคว้า นำไปสู่การพัฒนานวัตกรรมใหม่ๆ และช่วยให้ภาคเอกชนได้รับประโยชน์

 

 

พิสูจน์อักษร....สุรีย์  ศิลาวงษ์