‘งบประมาณไทย’ ใต้เงา ‘องค์กรอิสระ’ ที่ถูกตั้งคำถาม

“การจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี” ของรัฐบาลคือก้าวแรกของการขับเคลื่อนนโยบายเศรษฐกิจหรือโครงการสำหรับการผลักดันการเติบโตของเศรษฐกิจในแต่ละปีงบประมาณ

ความสำคัญของการจัดสรรงบฯ ช่วงนี้ยิ่งมากขึ้นและถูกจับตาจากหลายฝ่ายมากขึ้นไปกว่าเดิมอีก เมื่อพิจารณาจาก “สุขภาพทางการคลัง” ของไทยที่แย่ลงทุกทีจากหนี้สาธารณะที่ขยับตัวเกือบแตะ 70% ของจีดีพีเพราะรัฐบาลทำงบฯ แบบขาดดุลต่อเนื่องในช่วงสามทศวรรษที่ผ่านมา แถมรายรับหลักอย่างภาษีก็มีสัดส่วนน้อยลงจาก 16% ของจีดีพีในทศวรรษก่อนหน้ามาอยู่เพียง 14%

มากไปกว่านั้น หน่วยงานที่คอยตรวจสอบการใช้งบฯ ของรัฐบาลทั้งที่ได้ชื่อว่าอิสระและไม่อิสระก็ยังถูกตั้งคำถามจากสังคมถึงการทำหน้าที่ดังกล่าว เพื่อเข้าใจประเด็นทั้งหมดให้มากขึ้น วันนี้ “กรุงเทพธุรกิจ” ชวนคุยกับรองศาสตราจารย์ ดร.ต่อภัสสร์ ยมนาค อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยและหนึ่งในคณะกรรมาธิการ (กมธ.) วิสามัญพิจารณาร่าง พระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) งบประมาณปี 2569 ของสภาผู้แทนราษฎร

ช่วงที่ผ่านมาอาจารย์ทำงานเรื่องการปราบปรามคอร์รัปชันมาโดยตลอด มองว่าการทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีมันเชื่อมโยงกับงานที่กำลังทำอยู่อย่างไร

การจัดทำงบประมาณคือต้นน้ำของการปราบปรามคอร์รัปชัน

การมาดูงบประมาณมันคือต้นทาง มันตั้งแต่ตอนแรก มันตั้งแต่งบประมาณยังไม่ถูกใช้ ดังนั้นเราสามารถตั้งคําถามได้ว่า เอ๊ะ งบประมาณปีนี้มีลักษณะคล้ายๆ กับงบประมาณในปีที่ผ่านๆ มาซึ่งมีความเกี่ยวข้องหรือมีความสุ่มเสี่ยงกับการคอรัปชัน หรือเปล่า...

แล้วปีนี้ที่จะขอมาในลักษณะเดียวกันอีก หน่วยงานรัฐมีมาตรการป้องกันยังไง หรือมีการปรับเปลี่ยนจากปีที่แล้วขนาดไหน หรือว่าบางกรณีหนักไปกว่านั้นเลยก็คือบางโครงการมีความจําเป็นหรือไม่

เท่าที่ฟังมาหนึ่งในข้อสังเกตของการจัดงบประมาณของรัฐบาลไทยคือการอิงกับปีก่อนหน้า ไม่ใช่การจัดงบประมาณใหม่ตามความจำเป็น ประเด็นนี้คือจุดเริ่มต้นของการคอร์รัปชันด้วยหรือไหม

ใช่ คือถ้าใครอยู่ในหน่วยงานรัฐหรือเคยทํางานกับหน่วยรัฐจะรู้อยู่แล้วว่าภาครัฐจะต้องใช้งบประมาณให้เต็มที่ ให้ครบถ้วน และไม่ให้เหลือ เพราะว่าถ้าเกิดเหลือ ปีหน้าจะโดนตัดลดเพราะถือว่าใช้งบฯ แบบไม่คุ้มค่า แปลว่าคุณตั้งจำนวนเงินมากเกินไป เพราะฉะนั้นปีหน้าสำนักงบประมาณก็อาจจะลดหรือตัดเม็ดเงินที่หน่วยงานนั้นได้รับลง เพราะฉะนั้นเพื่อไม่ให้เกิดเหตุการณ์แบบที่เล่ามาหน่วยงานรัฐจะเร่งใช้งบประมาณ โดยเฉพาะช่วงเดือนส.ค. ถึง ก.ย. ไปจัดอบรม สัมมนาจำนวนมาก

คําถามก็คือประโยชน์อยู่ที่ใคร ประชาชนได้ประโยชน์หรือเปล่า

จากปัญหาที่เล่ามา การทำงานของหน่วยงานอิสระในการกำกับดูแลการใช้จ่ายของรัฐบาลจึงมีความจำเป็นในฐานะกรรมาธิการงบฯ มองว่าประเทศไทยมีองค์กรหรือมีกลไกที่ไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อนกับผู้จัดทำงบฯ อย่างรัฐบาล ในการกำกับดูแลมากน้อยแค่ไหน

เท่าที่ผมเข้าใจ ถ้าผมขาดตกอะไรไปก็ช่วยแก้ไขได้นะครับ คือก่อนที่มันจะมาถึงกรรมาธิการ มันไม่ใช่หน่วยงานนั่งทํางานกันมาแล้วก็มาเสนอกรรมาธิการเลย มันจะมีสํานักงบประมาณของรัฐบาลคอยตรวจสอบว่างบประมาณที่หน่วยงานขอมาอยู่ในกรอบงบประมาณ กฎหมาย และยุทธศาสตร์ชาติหรือเปล่า

ดังนั้นถามว่าประเทศไทยมีหน่อยงานการตรวจสอบงบประมาณไหม ถ้าจะบอกว่าไม่มีเลยก็ไม่ใช่ มีสำนักงบประมาณที่ทำหน้าที่นี้

แต่คําถามที่น่าถามต่อไปคือ ไม่ใช่แค่เรามีหรือเปล่า เรามีเยอะมาก หน่วยงานที่ขึ้นต้นด้วย ป. ปลาทั้งหลาย ทั้งปปช. (สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ) ปปท. (สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ) ปปง. (สำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน) หรือ สตง. (สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน)

หน่วยงานต่างๆ เยอะมากแล้วคำถามคือการทำงานขององค์กรเหล่านี้มีประสิทธิภาพแค่ไหน หรือประชาชนประชาชนมีส่วนร่วมหรือไม่

ผมจะเล่าให้ฟังว่า ผมจําได้เลยวันแรกของการประชุมกรรมาธิการ ผมก็ไปนั่งแบบงงๆ ว่า เอ๊ะ ต้องนั่งตรงไหน ระหว่างที่ผมกําลังงงๆ อยู่ก็มี สส. ท่านหนึ่งขอเอกสารข้อมูลที่หน่วยงานรัฐต่างๆ ขออนุมัติไปที่สำนักงานประมาณ

เหตุผลที่สส.ท่านนั้นอยากได้คือ เขาอยากจะรู้ว่าที่ตอนแรกที่ขอมาหน่วยงานรัฐต่างๆ อยากจะได้อะไร แล้วที่สำนักงบประมาณตัดไปตอนแรกตัดอะไรไปบ้าง เช่นตัดเพราะมันซ้ำซ้อนกับหน่วยงานอื่นหรือว่ามีความผิดปกติอะไรไหม

หรือสำนักงบประมาณอยากจะตัดมากกว่านี้แต่ว่ามีพลังอํานาจทางการเมืองอะไรมาทำให้ตัดไม่ได้หรือไม่ และถ้ารู้แบบนี้ กรรมาธิการจะได้ไปช่วยสํานักงบประมาณทําหน้าที่ให้เต็มที่ในการช่วยตัดงบประมาณที่ทั้งสองหน่วยงานมองว่าไม่เหมาะสม

คําตอบที่ได้มาจากสำนักงบประมาณคือมันอยู่ในชั้นความลับไม่สามารถเปิดเผยได้

สําหรับตัวเองผมรู้สึกว่าจะให้ผมมาช่วยดูงบประมาณแล้วจะไปขอดูว่าตอนแรกมันถูกตัด ปรับ เพิ่ม ลด เพราะอะไรยังไม่รู้เลย แปลว่าผมก็ต้องมาเริ่มงานใหม่ที่ศูนย์ ความรู้ผมเป็นศูนย์ ผมก็ต้องเริ่มใหม่แล้วเวลาดูก็น้อยข้อมูลก็น้อย

ถ้าเป็นศึกษาต่างประเทศนะ ผมไปเห็นมาว่า ข้อมูลงบประมาณนี้ต้องเปิดเผยนะ บางประเทศนี่ถึงกับขั้นผลักดันให้เกิดสิ่งที่เรียกว่า participatory budgeting (การทำงบฯ แบบมีส่วนร่วม) ขึ้น คือเขาเปิดเผยงบประมาณให้ประชาชนเห็นว่าที่ผ่านมาใช้อะไร ของบประมาณยังไง ตัดอะไรไปบ้าง เพราะอะไร แล้วให้คนรวบรวมนำเสนอให้ประชาชนรับรู้

อันนั้นคือสำนักงบประมาณของรัฐบาล แล้วในประเทศไทยมีสิ่งที่เรียกว่า “สถาบันการคลังอิสระ” หรือ Independent Fiscal Institutions ที่คอยตรวจสอบและให้คำแนะนำการจัดทำงบประมาณ จัดทำนโยบายต่างๆ ของรัฐไหมครับ

เท่าที่เข้าใจไม่เห็นนะครับ เห็นแต่หน่วยงานหนึ่งที่ผมคิดว่าทํางานได้ดีและสรุปข้อมูลได้ดีเลยคือสํานักงบประมาณของรัฐสภา (PBO)

รู้ได้ยังไงว่าเขาทํางานดีเพราะก่อนที่หน่วยงานจะเข้ามาชี้แจง พีบีโอคงรู้ว่าพวกเราอ่านข้อมูลไม่ทัน เขาก็เลยสรุปมาให้และสรุปดีมากเลย คือผมเนี่ยนะหลังจากตอนกลางคืนต้องมาไล่ดูไล่อ่านข้อมูลที่แต่ละหน่วยงานชี้แจง ผมก็ต้องไปเปิดรายงานของพีบีโอว่าหน่วยงานที่จะเข้าวันนี้หรือบ่ายวันนี้มีหน่วยงานอะไร แล้วพีบีโอก็เปรียบเทียบด้วยนะว่ามีความเปลี่ยนแปลงจากปีก่อนหน้าอย่างไรและมีข้อสังเกตอะไรหรือไม่

ผมก็เลยมีข้อสังเกตเหมือนกันว่า เอ๊ะ ที่จริงข้อมูลที่พีบีโอวิเคราะห์ออกมาน่าจะเปิดเผยหรือว่าน่าจะมีน่าจะมีน้ำหนักในการใช้ประโยชน์มากกว่าแค่ให้กรรมาธิการ อ่านแล้วไปถามคําถาม ผมว่าเขาเป็น think tank ที่ดีนะ

แต่คราวนี้กระบวนการออกแบบควรจะเป็นแบบไหน ถ้าจะให้พีบีโอเข้าไปร่วมในการอภิปรายงบฯ อีกหนึ่งขั้น โอ๊ยยาวอีก (หัวเราะ)

ไม่ใช่ว่าคิดว่าควรจะต้องมีอันนี้ก็ยัดเข้าไป ถ้าเกิดเราคิดว่าคนนู้นทําอะไรคนนี้ทําอะไรแล้วใส่เข้าไปหมด กระบวนการยาวยืดแน่นอน แต่เห็นด้วยว่ามันต้องมีกระบวนอะไรสักอย่าง

ทั้งนี้ทั้งนั้น ผมก็อยากจะตั้งคําถามใหญ่ๆ ใส่เครื่องหมายคำถามใหญ่ๆ เลยกับคําว่า อิสระ เพราะหลายครั้งที่องค์กรที่มีคำว่า อิสระ ท้ายชื่อ มักถูกตั้งคําถามว่า อิสระจริงหรือไม่ ไม่งั้นก็จะกลายมาเป็นการตั้งอีกหนึ่งหน่วยงานที่มีคำว่าอิสระห้อยท้าย แต่อาจจะไม่ได้อิสระจริงซึ่งผมว่ามันเป็นกับดัก

แล้วเหตุผลอะไรที่ทำให้หลายองค์กรที่มีคำว่าอิสระห้อยท้ายถูกตั้งคำถาม

จุดเริ่มต้นมาจากการแต่งตั้งคณะกรรมการของคนที่ไปนั่งในองค์กรอิสระทั้งหลาย รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ว่าต้องมาจากการสรรหาใช่ไหมครับ แล้วก็พอสรรหามาแล้วรายชื่อทั้งหมดต้องไปผ่าน สว.

อันนี้ก็เป็นคําถามที่ผมไม่ได้พูดเอง ผมไม่ได้ตั้งเองนะ ก็เป็นที่สังคมตั้งคําถามมาแล้ววันนี้ว่า สว. ทํางานอย่างเป็นอิสระจริงหรือไม่ ที่มาของสว. มาจากไหน อย่างไร มีความสัมพันธ์เกี่ยวเนื่องกับการพรรคการเมืองใดหรือไม่

ถ้าสังคมยังตั้งคําถามขนาดนี้แล้วคนหรือหน่วยงานที่ถูกตั้งขึ้นมาโดย สว. ก็ต้องถูกตั้งคําถามต่อไปตามตรรกะโดยทั่วไปอยู่แล้ว ทั้งหมดมันก็เลยเป็นที่มาของเรื่องความอิสระขององค์กรเหล่านั้นด้วย

ครั้งหนึ่งคณะทำงานของหน่วยงานเหล่านี้สามารถถูกตรวจสอบโดยประชาชนประชาชนสามารถรวมชื่อกันแล้วเสนอถอดถอนได้ วันนี้อํานาจนั้นถูกถูกริบคืนไป ตอนนี้เข้าใจว่ามีประชาชนกลุ่มหนึ่งพยายามขับเคลื่อนเรื่องนี้ พยายามนําเสนอชื่อเพื่อแก้ไขจุดนี้เพื่อให้ประชาชนสามารถกลับมาใช้อำนาจนั้นอีกครั้ง

มีตัวอย่างหนึ่ง สำนักข่าวอิศรารายงานไปเมื่อหลายปีก่อนคือมีชื่อของอาจารย์มหาวิทยาลัยท่านหนึ่งซึ่งเป็นที่ยอมรับกันในแวดวงวิชาการให้ไปเป็นคณะกรรมการปปช. แต่ถูกสว. ปัดตก

ไม่ใช่แค่ท่านเดียวด้วย อาจจะมีหลายท่านด้วยแล้วอันนี้อ้างอิงจากสํานักข่าวอิศรา สาเหตุที่โดนปัดตกเพราะว่ากลุ่มเขาไปแสดงวิสัยทัศน์ที่เป็นลบต่อวุฒิสภา มีการพูดคาบเกี่ยวไปถึงเรื่องนักการเมือง บางท่านที่อาจจะมีอิทธิพลเกี่ยวข้องกับ สว. ในยุค คสช. ด้วยซ้ำ