"รัฐสภา" เป็นอิสระได้แค่ไหน ถ้างบประมาณยังขึ้นอยู่กับรัฐบาล

และเป็นเช่นเดียวกันกับทุกปี เมื่อเข้าสู่ช่วงการพิจารณา ร่างกฎหมายงบประมาณประจำปีจะถูกตั้งคำถามถึงการใช้จ่ายงบประมาณของรัฐ ทั้งในแง่ของความจำเป็น ความคุ้มค่า และความโปร่งใสของรายจ่ายต่าง ๆ ผ่านกลไก “รัฐสภา”

ที่ประกอบไปด้วยสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา ซึ่งได้มีการอภิปรายความจำเป็นและความเหมาะสมของการใช้จ่าย นับเป็นหนึ่งในรูปแบบการตรวจสอบของรัฐสภา

อย่างไรก็ดี รัฐสภาจะทำหน้าที่ตรวจสอบได้มีประสิทธิภาพมากเท่าใด ก็ขึ้นอยู่กับว่ารัฐสภามีความเป็นอิสระจากรัฐบาลมากน้อยเพียงใด 

งานวิจัยในปี 2566 ที่ได้รวรวมข้อมูลระหว่างปี 2539 – 2559 ในรัฐสภา 150 ประเทศ พบว่ายิ่งรัฐสภามีความเป็นอิสระและเข้มแข็งจากรัฐบาลก็จะมีประสิทธิภาพในการตรวจสอบรัฐบาล การควบคุมคอร์รัปชัน และการส่งเสริมหลักนิติธรรมมากขึ้นไปด้วย

โดยเงื่อนไขสำคัญที่ช่วยส่งเสริมให้รัฐสภามีความสามารถตรวจสอบรัฐบาลได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ คือ การได้รับทรัพยากรที่เพียงพอต่อการปฏิบัติหน้าที่ของรัฐสภา

ด้วยเหตุนี้ การประกันความเป็นอิสระของรัฐสภา จึงเป็นเงื่อนไขสำคัญ และหนึ่งในหลักประกันที่สำคัญที่สุดคือ ความเป็นอิสระทางงบประมาณ เพราะแม้รัฐธรรมนูญและกฎหมายจะให้อำนาจรัฐสภามากเพียงใด อำนาจเหล่านั้นก็อาจไร้ความหมาย หากรัฐสภาขาดทรัพยากรที่เพียงพอ

โดยเฉพาะเมื่องานของรัฐสภาต้องอาศัยข้อมูล ความเชี่ยวชาญ และบุคลากรสนับสนุนในการตรวจสอบฝ่ายบริหาร

สอดรับกับงานศึกษาในปี 2568 ที่รวบรวมข้อมูลจาก 188 สภาใน 144 ประเทศ ซึ่งชี้ให้เห็นว่า รัฐสภาที่มีบทบาทตรวจสอบฝ่ายบริหารอย่างเป็นอิสระมากขึ้น มีแนวโน้มต้องอาศัยเจ้าหน้าที่ของตนเองมากขึ้น เพื่อผลิตและวิเคราะห์ข้อมูลโดยไม่ต้องพึ่งรัฐบาล

หากรัฐสภาขาดความเป็นอิสระทางงบประมาณ ความสามารถในการจัดหาบุคลากรและข้อมูลเหล่านี้ย่อมถูกจำกัด ทำให้การตรวจสอบฝ่ายบริหารอ่อนแอลง และเปิดช่องให้ฝ่ายบริหารมีอิทธิพลต่อการทำงานของรัฐสภามากขึ้น

สำหรับประเทศไทย หลักความเป็นอิสระทางงบประมาณของรัฐสภาได้รับการรับรองไว้อย่างค่อนข้างชัดเจน

โดยรัฐธรรมนูญฯ กำหนดให้รัฐต้องจัดสรรงบประมาณให้เพียงพอต่อการปฏิบัติหน้าที่โดยอิสระของรัฐสภา และหากเห็นว่างบประมาณที่ได้รับไม่เพียงพอ รัฐสภายังสามารถยื่นคำขอแปรญัตติต่อคณะกรรมาธิการได้โดยตรง

ขณะที่ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐกำหนดให้การจัดสรรงบประมาณต้องคำนึงถึงการปฏิบัติหน้าที่โดยอิสระของรัฐสภาด้วย

ลักษณะดังกล่าวจึงดูเหมือนว่าประเทศไทยจะรับรองหลักความเป็นอิสระทางงบประมาณของรัฐสภาเอาไว้ แต่ทว่าในความเป็นจริง ความเป็นอิสระดังกล่าวยังคงมีอยู่อย่างจำกัด 

เนื่องจากโครงสร้างงบประมาณที่มีฝ่ายบริหารเป็นศูนย์กลาง ทำให้หน่วยงานของรัฐสภายังคงมีสถานะเป็น “หน่วยรับงบประมาณ” ตาม พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณฯ ไม่ต่างจากหน่วยงานของรัฐอื่น ๆ และต้องเข้าสู่กระบวนการจัดทำคำของบประมาณภายใต้ระบบที่สำนักงบประมาณ ทำให้ในทางปฏิบัติการรับรองความเป็นอิสระอาจถูกจำกัดลงภายใต้นโยบาย และข้อสั่งการของรัฐบาลได้

เมื่อพิจารณางบประมาณที่จัดสรรให้แก่หน่วยงานของรัฐสภาในช่วงที่ผ่านมา พบว่าวงเงินมีลักษณะผันผวนและไม่มีความสม่ำเสมอในแต่ละปี และในภาพรวมมีแนวโน้มที่จะได้รับจัดสรรลดลง

ภาพนี้แตกต่างจากแนวทางในบางประเทศ ที่แม้ไม่ได้ถูกรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญแบบของไทย แต่ถูกรับรองไว้ในกฎหมายหรือการออกแบบเชิงสถาบัน อาทิ ในออสเตรเลีย งบประมาณของหน่วยงานรัฐสภาถูกแยกออกจากงบประมาณของฝ่ายบริหารผ่านกฎหมายงบประมาณเฉพาะส่วนงานของรัฐสภา

โดยทั้งวุฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎรมีคณะกรรมาธิการที่กำหนดวงเงินงบประมาณของสภาตนเองเพื่อเสนอขอจัดสรร ถึงแม้ยังต้องหารือกับรัฐบาลก็ตาม แต่หลักการนี้มุ่งป้องกันไม่ให้ฝ่ายบริหารเป็นผู้กำหนดทรัพยากรของรัฐสภาแต่เพียงฝ่ายเดียว อันอาจกระทบต่อความเป็นอิสระและการแบ่งแยกอำนาจ

ในขณะที่ฝรั่งเศสกำหนดไว้อย่างชัดเจนยิ่งกว่านั้น สภาทั้งสองมีความเป็นอิสระทางการเงิน โดยผู้รับผิดชอบด้านการเงินของแต่ละสภาเป็นผู้จัดทำงบประมาณ โดยรัฐบาลต้องไม่เข้ามาแทรกแซง

จากนั้นคณะกรรมการร่วมของทั้งสองสภา ซึ่งมีผู้แทนจากหน่วยงานตรวจสอบบัญชีของรัฐเป็นประธาน จะเป็นผู้กำหนดจำนวนเงินที่รัฐสภาจะขอรับจากรัฐ เมื่อได้รับงบประมาณแล้ว แต่ละสภายังสามารถบริหารงบประมาณของตนเองได้อย่างอิสระ และการใช้จ่ายไม่ต้องขออนุมัติจากเจ้าหน้าที่การเงินของฝ่ายบริหาร

สองกรณีนี้เป็นตัวอย่างของการนำหลักประกันความเป็นอิสระทางงบประมาณของรัฐสภามาใช้ โดยไม่ได้จำกัดให้ความเป็นอิสระไว้ในกฎหมายเท่านั้น แต่ต้องออกแบบกระบวนการที่ทำให้รัฐบาลไม่สามารถเข้ามามีบทบาทควบคุมปรับลดหรือกำหนดงบประมาณของรัฐสภาได้เลย

ในกรณีของประเทศไทย งานวิจัยของสถาบันวิจัยแห่งประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) เสนอให้รัฐสภามีอำนาจหลักในการจัดทำและกำหนดงบประมาณของตนเอง โดยให้คณะกรรมาธิการกิจการของแต่ละสภาร่วมกับสำนักงานเลขาธิการเป็นผู้จัดทำคำของบประมาณ 

ขณะที่ฝ่ายบริหารและสำนักงบประมาณควรมีบทบาทเพียงนำคำขอดังกล่าวไปรวมไว้ในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณ ไม่ใช่เป็นผู้กลั่นกรองหรือตัดลดโดยลำพัง

แต่ต้องขอมติคณะรัฐมนตรีพิจารณาปรับลดงบประมาณลง ในกรณีจำเป็นต้องปรับลดด้วยเหตุผลด้านวินัยทางการคลังหรือสภาพเศรษฐกิจ ก็ควรต้องแสดงเหตุผลเป็นลายลักษณ์อักษร เปิดโอกาสให้รัฐสภาชี้แจงผลกระทบ และมีกระบวนการพิจารณาความเห็นต่างอย่างชัดเจน  

ทั้งนี้ ความเป็นอิสระดังกล่าวต้องดำเนินควบคู่กับการเปิดเผยข้อมูลและการตรวจสอบการใช้จ่ายอย่างเข้มงวด เพราะความเป็นอิสระทางงบประมาณจึงไม่ใช่เรื่องของการให้อภิสิทธิ์แก่รัฐสภา แต่เป็นการสร้างเงื่อนไขให้รัฐสภาสามารถทำหน้าที่ตรวจสอบรัฐบาลได้อย่างเป็นอิสระ ขณะเดียวกันก็ต้องเปิดให้สังคมตรวจสอบการใช้จ่ายของรัฐสภาได้เช่นกัน