เมื่อ EIA ไม่ได้รับความไว้วางใจ ก็ต้องใช้ SEA แทน (ตอนจบ)

ผู้ที่จะนำไปใช้ ไม่ว่าจะเป็นผู้บริหารระดับสูงของราชการหรือของภาคผู้ประกอบการ จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องเข้าใจในส่วนนี้ให้ดีเสียก่อน

รูปแบบของ SEA

คงต้องเน้นย้ำว่า SEA (Strategic Environmental Assessment) หรือที่บัญญัติศัพท์เป็นภาษาไทยว่า “การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์” เป็นเครื่องมือทางความคิด

เป็นการวิเคราะห์ข้อมูลเพื่อผลิตผลผลิตออกมาเป็นนโยบายและแผน ซึ่งเป็นเรื่องของภาพกว้าง ไม่ใช่ลงรายละเอียดแบบรายงาน EIA ของโครงการ

ดังนั้น นโยบายและแผนที่ได้มาจากกระบวนการ SEA อาจไม่มีการพูดถึง PM2.5, BOD, COD, VOC, แคดเมียม, ความสมบูรณ์ของปะการัง หรือความหนาแน่นของช้างป่า ฯลฯ ซึ่งเป็นข้อมูลรายละเอียดทางวิทยาศาสตร์สิ่งแวดล้อมอย่างลงลึกเลยก็ได้

ในระบบ SEA นี้ เราพูดกันถึง 4P ได้แก่ P1 (Policy หรือนโยบาย) P2 (Plan หรือแผน) และ P3 (Program หรือแผนงาน) ซึ่งทั้ง 3P แรกนี้เป็นส่วนของภาพกว้าง เป็นกรอบและทิศทางของการพัฒนาในพื้นที่

อันเป็นได้ทั้งในระดับประเทศ ไล่เรียงมาจนถึงระดับภาค ระดับเขต และระดับท้องถิ่น ว่าทำอะไรได้ ทำอะไรไม่ได้ และควรใช้พื้นที่นั้นๆ ทำอะไร

ซึ่งเมื่อ 3P ทั้ง 3 ระดับนี้ลงตัว P ตัวที่ 4 หรือ P4 หรือ Project หรือโครงการ เมื่อเอามาลงในพื้นที่ก็ควรจะมีปัญหาความขัดแย้งน้อยลงจนถึงไม่มี

 นอกจากนี้ SEA ยังซับซ้อนไปกว่านั้น กล่าวคือ SEA สามารถศึกษาและวิเคราะห์ออกมา ไม่ใช่เพียงเฉพาะในรูปแบบของพื้นที่เท่านั้น แต่ SEA ยังสามารถทำในรูปของสาขา (sector based) เช่น สาขาพลังงาน เกษตรกรรม การท่องเที่ยว อุตสาหกรรม ฯลฯ

และในรูปของประเด็น (issue based) เช่น ขยะ ฝุ่นจิ๋ว (พีเอ็ม 2.5) ยานพาหนะไฟฟ้า (อีวี) การท่องเที่ยวบนฐานชุมชน (Community Based Tourism) ได้อีกด้วย

เท่านั้นยังไม่พอ SEA ที่อิงกับหลักคิดด้านบนหรือนโยบายและแผน และเชิงพื้นที่ตลอดจนรายสาขารวมทั้งเชิงประเด็นนั้นยังสามารถข้ามกันไปมา จนทำให้ยิ่งเป็นเครื่องมือที่ทำได้ไม่ง่ายในช่วงเริ่มต้น ยังต้องอาศัยการพัฒนาขีดความสามารถของทั้งบุคลากรและองค์กรไปอีกสักระยะ

ทว่าเมื่อสามารถทำได้ การลงพื้นที่ในระดับโครงการหรือ P4 (Project) ต่างๆ ซึ่งยังต้องทำ EIA อยู่ ก็จะทำได้รวดเร็วและด้วยค่าใช้จ่ายที่น้อยลง ดังคำเก๋ๆ ที่พูดว่า "ไปช้าๆเพื่อไปเร็วๆ" หรือ "Go Slow to Go Fast" นั่นเอง

ทั้งนี้ต้องสังเกตให้ดีว่าในขั้นโครงการ หรือ P4 นี้ การพิจารณาด้านสิ่งแวดล้อมมิใช่เรื่อง SEA แต่เป็นเพียงการทำรายงานในระดับ EIA เท่านั้น

จาก SEA สิ่งแวดล้อม มาถึง SD

คำว่า SD ย่อมาจาก Sustainable Development หรือการพัฒนาที่ยั่งยืน ที่องค์การสหประชาชาติหรือยูเอ็นได้กำหนดให้ทุกโครงการพัฒนาต้องพิจารณาในรูปแบบของ “เก้าอี้สามขา” (TBL : Triple Bottom Line)

อันได้แก่ ขาเศรษฐกิจ ขาสังคม และขาสิ่งแวดล้อม ที่ได้ดุลยภาพกันและกัน ซึ่งนั่นจะทำให้เก้าอี้ตัวนี้มั่นคงแข็งแรงกว่าเก้าอี้ขาเดียวหรือสองขาดังที่ได้ทำๆ กันมา 

ในทางตรงข้ามหมายความด้วยว่า การใช้กระบวนการ SEA มาศึกษาวิเคราะห์ศักยภาพและขีดจำกัดอันเน้นเฉพาะขาเดียว คือ ขาทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมเท่านั้น

(ดังที่ได้อธิบายไว้ในตอนที่ 1) ใช้งานไม่ได้ผลแล้วในยุคปัจจุบัน และในกระบวนการ SEA สมัยใหม่นี้จำเป็นต้องศึกษาและวางแผนในระดับทั้ง P1 (Policy), P2 (Plan), P3 (Programme) และเชิงพื้นที่ (area)

ตลอดจนในสาขา (sector) ของการพัฒนา (พลังงาน อุตสาหกรรม การคมนาคม การเกษตร การท่องเที่ยว ฯลฯ) ให้ครอบคลุมทั้งสามมิติของ TBL ที่ว่าไปพร้อมๆ กัน การยอมรับของภาคสังคมโดยเฉพาะประชาชนในพื้นที่จึงจะเกิดขึ้น

แล้วทำไมปัจจุบันยังมีการประท้วงโครงการพัฒนา

ที่เป็นเช่นนี้เพราะสิ่งที่พยายามเรียกว่า SEA และหลายองค์กรได้พยายามนำลงไปใช้ในพื้นที่อยู่ขณะนี้ไม่ใช่ SEA ในความหมายที่ควรเป็น สาเหตุเพราะ

1) เราเอาเครื่องมือ SEA ไปใช้ผิดที่ผิดบริบท

2) ในปัจจุบันเรายังไม่มี SEA ที่ดีและพร้อมพอที่จะนำมาพัฒนาเป็น P1 (Policy), P2 (Plan), P3 (Programme) ได้อย่างค่อนข้างสมบูรณ์ (ยกเว้นบางสาขา เช่น ทรัพยากรน้ำ) 

3) เมื่อเป็นเช่นนั้นสิ่งที่ทำอยู่จึงเป็นเพียงงานระดับ P4 หรือ Project (ไม่ใช่ SEA ที่ระดับ P1, P2, P3) ที่ได้ลงไปในพื้นที่แล้ว และจำเป็นต้องใช้เครื่องมือ EIA มาช่วยในการตัดสินใจแล้ว ซึ่งบ่อยครั้งยังมีข้อโต้แย้งกันในระดับพื้นที่อยู่มาก และทำให้บางโครงการเกิดขึ้นหรือไปต่อไม่ได้

SEA กับอนาคตประเทศไทย

ประเทศไทยโดยสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (สผ.) ได้เริ่มที่จะเอาแนวคิดของ SEA มาใช้ตั้งแต่ประมาณปี 2546 ซึ่งนั่นก็คือ 18 ปีมาแล้ว เพียงแต่ผลสัมฤทธิ์ที่เป็นรูปธรรมยังเกิดได้ไม่สมบูรณ์นัก

ที่เป็นเช่นนี้เพราะ

1) SEA เป็นเรื่องใหม่มาก แม้แต่ต่างประเทศก็ยังกำลังเรียนรู้อยู่เช่นกัน 

2) องค์กรของรัฐ เช่น สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ กรมโยธาธิการและผังเมือง (ส่วนที่เกี่ยวข้องกับการผังเมือง) กรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ ฯลฯ ที่แม้จะเก่งและเชี่ยวชาญในการทำ P1, P2, P3 ในส่วนหรือสาขาที่ตนเองเกี่ยวข้อง ก็ยังไม่มีประสบการณ์ในการทำ P1, P2, P3 ในรูปแบบของ SEA ที่ต้องบูรณาการทุกสาขาในต่างพื้นที่เข้าด้วยกันให้ได้อย่างมีดุลยภาพ 

3) ข้อมูลทั้งสามด้านสำหรับใช้ในการวิเคราะห์โดยกระบวนการ SEA เพื่อผลิตผลิตผลออกมาเป็น P1, P2, P3 มีไม่มากพอ แถมที่มีอยู่ก็มีบางส่วนที่คุณภาพไม่ดีพอ และ 4) ปัญหาในข้อ 2) และ 3) มีสาเหตุมาจากการขาด 5M อันได้แก่ Man, Money, Management, Material และ Methodology

หากเมื่อรัฐและรัฐบาล ตลอดจนหน่วยงานระดับสูงด้านแผนของรัฐ รวมไปถึงสำนักงบประมาณได้เห็นความสำคัญของ SEA แล้วก็ควรต้องจัดหา 5M ที่ว่านั้นให้กับหน่วยงานที่ต้องทำ P1, P2, P3 ไปใช้ในการดำเนินงาน หากไม่ทำเช่นนั้นประเทศก็จะเผชิญกับปัญหาการชิงประท้วงก่อนที่โครงการจะเกิด 

เหตุการณ์ทำนองนี้นับวันจะเป็นชีวิตวิถีใหม่หรือนิวนอร์มอลไทยและของโลกไปแล้ว ถ้าเราไม่หาทางแก้ไขไว้แต่เนิ่นๆ เราจะเดินไปข้างหน้ากันไม่ได้ ซึ่งเชื่อว่านั่นไม่ใช่สิ่งที่ทุกคนไม่ว่าจะฝ่ายใดต้องการเลย

เมื่อทำได้เช่นนี้ ซึ่งไทยอาจใช้เวลาจากนี้ไปอีกสัก 3-5 ปี เราก็จะสามารถเชื่อมั่นในระดับหนึ่งได้ว่าการพัฒนาประเทศในระดับโครงการ (P4, Project) ต่างๆ ที่จะลงในพื้นที่จะไม่เกิดปัญหาขัดแย้ง และไม่ก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำทั้งทางเศรษฐกิจ ทางสังคม และการเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติได้จริง ซึ่งนั่นก็คือการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนนั่นเอง

ช่วงเปลี่ยนผ่านจาก EIA เป็น SEA

ณ ขณะนี้เรายังไม่มี P1, P2, P3 ที่เป็นผลผลิตจาก SEA อันสามารถนำไปใช้ได้จริง ซึ่งเมื่อเป็นเช่นนั้น เราจึงมีแต่ระดับ P4 (Project) ทั้งของรัฐและของเอกชนที่เมื่อลงหรือจะลงพื้นที่ก็เริ่มได้รับการประท้วง ขัดขืน โต้แย้งแล้ว

ดังเช่นโครงการท่าเรือเทพา นิคมอุตสาหกรรมจะนะ โรงไฟฟ้ากระบี่ โครงการอีอีซี โครงการเอสอีซี และอื่นๆ ที่คนในพื้นที่บางกลุ่มเริ่มเรียกร้องให้ทำ SEA ก่อน และต่อเมื่อ SEA เสร็จแล้วจึงค่อยมาคุยในรายละเอียดระดับโครงการกันอีกที

จึงมีคำถามเชิงแนะนำว่า ถ้าเช่นนั้นทำไมเราไม่ทำ SEA คู่ขนานไปกับการทำ EIA หรือทำไปพร้อมกับการก่อสร้าง ซึ่งโดยทฤษฎีแล้วทำได้ แต่ในความเห็นของผู้เขียนในบริบทแบบไทยๆ คิดว่ายังไม่ควรทำ

 เพราะ SEA เป็นเครื่องมือต้นทาง ในขณะที่ EIA เป็นเครื่องมือปลายทาง โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากเป็นงานระดับ P4 หรือโครงการที่ลงพื้นที่ไปแล้ว และมีความขัดแย้งอย่างใหญ่หลวงแล้ว

แบบนี้ผู้เขียนเห็นว่าไม่สามารถนำ SEA มาใช้เพื่อเป็นเครื่องมือในการขจัดปัญหาการโต้แย้งนี้ เพราะการยอมรับในข้อสรุปสุดท้ายจะไม่เกิดขึ้น และสุดท้ายแล้วโครงการระดับ P4 ก็จะเกิดขึ้นไม่ได้อยู่ดี

สิ่งนี้ได้เกิดขึ้นแล้วในประเทศไทยหลายกรณี บางองค์กรเสียงบประมาณไปทำ SEA มากมายถึงระดับ 50 ล้านบาทแต่การก่อสร้างก็ยังเริ่มไม่ได้อยู่เช่นนั้น

ทว่า หากคนในพื้นที่ที่โครงการกำลังจะลงมาและอยู่ในระหว่างการทำ EIA เห็นพ้องกันว่าโครงการ เช่น โครงการอีอีซี โครงการเอสอีซี มีประโยชน์ต่อพื้นที่ แต่เพื่อความรอบคอบที่สูงขึ้นซึ่งจะป้องกันปัญหาได้ดีขึ้น

หากเราจะใช้เครื่องมือ SEA ควบคู่ไปกับ EIA และมาหาคำตอบที่รัดกุมขึ้นร่วมกัน แบบนี้ผู้เขียนเชื่อว่า SEA ที่มองแบบสามขา (TBL) จะเป็นคำตอบให้กับสังคมในพื้นที่นั้นๆ ได้ และดีด้วย

บทความนี้เป็นความคิดเห็นส่วนตัวของผู้เขียน มิได้มีส่วนเกี่ยวข้องกับหน่วยงานแต่อย่างใด

บทความโดย

ศ.ธงชัย พรรณสวัสดิ์

ภาควิชาวิศวกรรมสิ่งแวดล้อม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

ขวัญชนก ศักดิ์โฆษิต

สำนักการวางผังและพัฒนาเมือง กรุงเทพมหานคร