เจรจาอนุสัญญา UPOV 1991 ระวังทุนข้ามชาติปล้นพันธุกรรม

จนเชื่อว่าเป็นประเด็นร้อนประเด็นหนึ่งของรัฐบาลอนุทิน ชาญวีรกูล ที่จะต้องตัดสินใจ การเจรจารอบที่ 10 ภายใต้อนุสัญญา UPOV 1991 คือ อะไร มีความสำคัญกับประชาชนคนไทยอย่างไร นับว่าน่าจับตามอง

ความจริงก็คือ การเจรจา Free Trade Area (เขตการค้าเสรี) FTA ไทย–สหภาพยุโรป โดยจะมีการเจรจารอบที่ 10 ภายใต้อนุสัญญา UPOV 1991 ระหว่างวันที่ 28 กันยายน – 6 ตุลาคม 2569

ส่วนสาระสำคัญที่เป็นข้อกังวลและมีการถกเถียงต่อการเจรจา UPOV 1991 คือ

• การจำกัดสิทธิเกษตรกร : ห้ามหรือจำกัดสิทธิเกษตรกรในการเก็บรักษา คัดเลือก แลกเปลี่ยน หรือนำเมล็ดพันธุ์เดิมไปปลูกต่อในฤดูกาลถัดไป

• ต้นทุนการผลิตสูงขึ้น : เกษตรกรอาจต้องซื้อเมล็ดพันธุ์ใหม่ทุกฤดูกาลและเสียค่าธรรมเนียมให้แก่บริษัทผู้พัฒนาพันธุ์พืชรายใหญ่

• ความเสี่ยงทางกฎหมาย : กรอบกฎหมายครอบคลุมไปถึงผลผลิต ทำให้เสี่ยงต่อการถูกฟ้องร้องละเมิดทรัพย์สินทางปัญญา หากใช้พันธุ์พืชโดยไม่ได้รับอนุญาต

• ความหลากหลายทางชีวภาพ : อาจทำให้พันธุ์พืชพื้นบ้านสูญหาย และกระทบต่อความมั่นคงทางอาหารในระยะยาว

ด้วยเหตุนี้ เครือข่ายเกษตรกรจึงเรียกร้องให้รัฐบาลไทยถอนประเด็น “UPOV 1991” ออกจากการเจรจา และห้ามแก้ไข พ.ร.บ.คุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ. 2542 ในลักษณะที่เอื้อต่อการผูกขาด

ทางด้าน ความคืบหน้าล่าสุด และประเด็นสำคัญ ที่จะมีการเจรจาในกรอบดังกล่าว (กันยายน - ตุลาคม 2569)

• การเจรจา FTA ไทย-EU : อยู่ในขั้นตอนพิจารณารายละเอียด ซึ่งภาคประชาสังคมและเครือข่ายเกษตรกรจาก 27 จังหวัด รวมถึงสมัชชาคนจน ได้เดินทางไปยื่นหนังสือคัดค้านต่อรัฐบาล (เช่น นายอนุทิน ชาญวีรกูล และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง) ที่จังหวัดภูเก็ต เพื่อจี้ให้ตัดประเด็น UPOV 1991 ออกจากการเจรจา

• จุดยืนกระทรวงเกษตรฯ : เคยออกแถลงการณ์ชี้แจงว่า ชาวนายังคงสามารถเก็บเมล็ดพันธุ์ไว้ปลูกต่อได้ตามสิทธิ และไม่ได้เอื้อประโยชน์ให้พรรคพวกนายทุนอย่างที่กังวล แต่ฝ่ายคัดค้านยังคงไม่ไว้วางใจ

เนื่องจากประเด็นเจรจา เป็นเรื่องที่เข้าใจยาก และต้องอาศัยข้อมูลทางวิชาการมาอธิบายค่อนข้างมาก

แน่นอน, ความเห็นของนักวิชาการเกี่ยวกับการเจรจาสัญญาและข้อตกลงด้านทรัพยากรพันธุกรรม (Genetic Resources) ในปัจจุบัน (ปี 2569) จึงนับว่าน่าสนใจไม่แพ้กัน

โดยเฉพาะในบริบทของการเจรจาความตกลงการค้าเสรี (FTA) เช่น FTA ไทย-สหภาพยุโรป (EU) และการบังคับใช้สนธิสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยทรัพย์สินทางปัญญา ทรัพยากรพันธุกรรม และภูมิปัญญาท้องถิ่น ขององค์การทรัพย์สินทางปัญญาโลก (WIPO) ความเห็นทางวิชาการจึงแบ่งมุมมองและข้อเสนอแนะออกเป็น 3 ด้านหลัก ดังนี้

1. ข้อกังวลเกี่ยวกับการสูญเสียอธิปไตยทางอาหารและพันธุกรรม (มุมมองด้านลบและข้อควรระวัง)

นักวิชาการที่ทำงานมาอย่างต่อเนื่อง และมีความรู้ด้านความหลากหลายทางชีวภาพและกฎหมายสิ่งแวดล้อม (เช่น จากมูลนิธิชีววิถี หรือ BioThai และเครือข่ายความเป็นธรรมสภาพภูมิอากาศ) มีข้อกังวลอย่างสูงในประเด็นต่อไปนี้

• การถูกบังคับเข้าร่วม UPOV 1991 : นักวิชาการเตือนว่าการเจรจา FTA มักมีเงื่อนไขผูกมัดให้ไทยต้องเข้าเป็นภาคีอัญสัญญารับรองสิทธิพืชใหม่(UPOV 1991) ซึ่งจะส่งผลให้เกษตรกรสูญเสีย “สิทธิดั้งเดิม” ในการเก็บ เมล็ดพันธุ์ไปปลูกต่อในฤดูกาลถัดไป และอาจทำให้สายพันธุ์พืชท้องถิ่นถูกผูกขาดโดยกลุ่มทุน หรือเกิด “โจรสลัดชีวภาพ” (Biopiracy)

• สิทธิร่วมของชุมชนถูกลดทอน : กติกาสากลบางฉบับขัดแย้งกับกฎหมายเดิมของไทย (เช่น พ.ร.บ.คุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ. 2542) ที่เคยกำหนดให้ผู้ขอสิทธิบัตรต้องแสดงที่มาของพันธุกรรมและแบ่งปันผลประโยชน์ให้ชุมชน แต่อนุสัญญาการค้าระหว่างประเทศมักขอให้ตัดบทบัญญัติเหล่านี้ออก

2. ความก้าวหน้าในการปกป้องสิทธิและการเปิดเผยที่มา (มุมมองด้านบวก)

ในทางกลับกัน นักวิชาการด้านทรัพย์สินทางปัญญามองเห็นสัญญาณที่ดี จากการบรรลุข้อตกลงสนธิสัญญาใหม่ของ WIPO

เช่น มาตรการบังคับเปิดเผยแหล่งที่มา (Disclosure Requirement) : นักวิชาการสายกฎหมายเศรษฐกิจระหว่างประเทศชี้ว่า ข้อกำหนดใหม่ที่บังคับให้ผู้ยื่นขอสิทธิบัตรนวัตกรรม (เช่น ยา, เครื่องสำอาง) ต้อง เปิดเผยประเทศต้นกำเนิดของทรัพยากรพันธุกรรม และภูมิปัญญาท้องถิ่น เป็นเครื่องมือสำคัญที่ช่วยสร้างความโปร่งใส ป้องกันไม่ให้ต่างชาติแอบอ้างนำพืชสมุนไพรหรือพันธุกรรมของไทยไปจดสิทธิบัตรโดยไม่ชอบธรรม

3. ข้อเสนอแนะเชิงกลยุทธ์สำหรับทีมเจรจาของไทย

เพื่อไม่ให้ประเทศไทยเสียเปรียบในการทำสัญญาหรือข้อตกลงพันธุกรรม นักวิชาการได้เสนอแนวทางปฏิบัติไว้ดังนี้

• เร่งพัฒนาฐานข้อมูลพันธุกรรมชีวภาพ (Digital Sequence Information - DSI) : ประเทศไทยต้องรีบทำทะเบียนระบบฐานข้อมูลสมุนไพรและทรัพยากรชีวภาพอย่างเป็นระบบ เพื่อใช้เป็นหลักฐานยืนยันสิทธิอธิปไตยเหนือทรัพยากร เมื่อเกิดข้อพิพาทระดับสากล

• ใช้รูปแบบเจรจาแบบมีเงื่อนไขเฉพาะ (Tailored/JTEPA Model) : แนะนำให้รัฐบาลไทยต่อรองเงื่อนไขแบบผ่อนปรนหรือขอยกเว้นในส่วนที่กระทบต่อเกษตรกรรายย่อย ไม่ยอมรับข้อตกลงแบบเหมารวม ที่คู่เจรจาฝั่งประเทศพัฒนาแล้วพยายามผลักดัน

• การร่างสัญญาแบ่งปันผลประโยชน์ (ABS) ที่รัดกุม : ในระดับปฏิบัติการ (เช่น สัญญาระหว่างมหาวิทยาลัยวิจัยกับภาคเอกชน) นักวิชาการทรัพย์สินทางปัญญาแนะให้ใช้ ข้อตกลงเบื้องต้นแบบ Term Sheet เพื่อกำหนดสัดส่วนการแบ่งปันผลประโยชน์ให้ชัดเจนก่อนที่จะอนุญาตให้เข้าถึงคลังพันธุกรรม

นอกจากนี้ มีรายงานการศึกษาของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาผลกระทบจากการเข้าร่วม CPTPP สภาผู้แทนราษฎร ปี 2563 ชี้ผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นจาก UPOV 1991 ในภาคเกษตรกรรมและเศรษฐกิจฐานรากของประเทศ ดังนี้

1) ความเสี่ยงต่อการเกิดโจรสลัดชีวภาพ (Biopiracy): การสูญเสียอำนาจกำกับดูแลการขออนุญาตและการแบ่งปันผลประโยชน์ตามกฎหมายเดิม อาจเปิดช่องให้มีการนำพันธุกรรมพืชไทยไปขึ้นทะเบียนสิทธิในต่างประเทศและนำกลับมาจำหน่ายตัดหน้านักปรับปรุงพันธุ์ในประเทศ

2) การถูกละเมิดสิทธิโดยไม่เจตนาจากการผสมข้ามตามธรรมชาติ: ละอองเกสรจากแปลงพันธุ์พืชใหม่อาจปลิวไปผสมกับพืชพื้นเมือง ซึ่งอาจเข้าข่ายพันธุ์พืชที่ได้มาโดยพื้นฐาน (Essentially Derived Varieties: EDV) และกระทบต่อวิถีการเก็บและคัดเลือกพันธุ์ของชุมชน

3) ผลกระทบต่อฐานพันธุกรรมและต้นทุนการผลิตข้าว : ขาดความพร้อมด้านฐานข้อมูลพันธุกรรมที่สมบูรณ์ ทำให้เสี่ยงต่อการนำสายพันธุ์ไปต่อยอดโดยไม่มีการแบ่งปันผลประโยชน์ และเพิ่มต้นทุนเมล็ดพันธุ์ของเกษตรกร

4) การเปิดทางสู่พืชดัดแปลงพันธุกรรม (GMOs): อาจนำไปสู่ภาระผูกพันในการคุ้มครองพืชดัดแปลงพันธุกรรม ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อภาพลักษณ์และความเชื่อมั่นในตลาดส่งออกสินค้าเกษตรอินทรีย์และเกษตรมูลค่าสูง

5) ราคาเมล็ดพันธุ์ที่อาจสูงขึ้น 2–6 เท่า : การลดบทบาทของภาครัฐในการผลิตและกระจายพันธุ์พืช อาจทำให้กลไกการถ่วงดุลราคาลดลง ส่งผลให้เกษตรกรต้องพึ่งพาเมล็ดพันธุ์จากภาคธุรกิจในราคาสูง

6) ความเสี่ยงทางคดีความของเกษตรกรและผู้ค้ารายย่อย: ขอบเขตการคุ้มครองที่ครอบคลุมถึงผลผลิตและผลิตภัณฑ์แปรรูป อาจทำให้ร้านค้าปลีกและผู้ค้ารายย่อยที่ไม่มีระบบเอกสารรับรองที่ซับซ้อนสุ่มเสี่ยงต่อการถูกฟ้องร้องดำเนินคดี

7) การกระจุกตัวของตลาดในกลุ่มบรรษัทขนาดใหญ่: ความได้เปรียบด้านทุน เทคโนโลยี และการคุ้มครองตามเกณฑ์ EDV อาจกีดกันนักปรับปรุงพันธุ์รายย่อยและสหกรณ์การเกษตรในประเทศ

มาถึงข้อเสนอของเครือข่ายเกษตรกรที่เข้ายื่นหนังสือถึงหน่วยงานและผู้เกี่ยวข้อง รวมถึงรัฐบาลและคณะผู้แทนเจรจา ดังนี้

1) ตัดข้อบทเฉพาะว่าด้วยการคุ้มครองพันธุ์พืช (UPOV 1991) ออกจากการเจรจา ปฏิเสธข้อเสนอ Article X.51 ของสหภาพยุโรป รวมทั้งต้องไม่ยอมรับข้อความใดๆในความตกลง หรือแรงกดดันใดๆที่ส่งผลให้ประเทศไทยต้องแก้ พ.ร.บ.คุ้มครองพันธุ์พืชให้เป็นตามแนวทางของ UPOV1991 

    2) ขอให้กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ยุติกระบวนการปรับแก้กฎหมายคุ้มครองพันธุ์พืช 2542 ให้สอดคล้องกับ UPOV1991 เนื่องจากพ.ร.บ.คุ้มครองพันธุ์พืชของไทยได้ยึดหลักการคุ้มครองตามความตกลง TRIPS ขององค์การการค้าโลก (WTO) แล้ว

ที่น่ารับฟังอย่างยิ่ง ปรกชล อู๋ทรัพย์ ผู้อำนวยการมูลนิธิชีววิถี (Bio Thai) ที่ร่วมแลกเปลี่ยนในรายการเสียงเปลี่ยนเมือง ออกอากาศทางไทพีบีเอส (15 ก.ย.69) ให้ข้อมูลถึงความกังวลใจของเครือข่ายเกษตรกรเกี่ยวกับผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น หากเจรจาและยอมรับเงื่อนไข  UPOV1991

“ปรกชล” เห็นว่า จริงๆข้อความไม่ได้บอกว่า ให้ไทยเป็นภาคี UPOV1991 แต่ขอให้มีการแก้ไขกฎหมายคุ้มครองพันธุ์พืชให้เป็นไปตามหรือสอดคล้องกับ UPOV1991 ซึ่งมันก็จะทำให้เกิดการปรับแก้กฎหมาย โดยเฉพาะ พ.ร.บ.คุ้มครองพันธุ์พืช เรียกว่าพลิกหลักการไปเลย

ตอนนี้ประเทศไทยใช้ พ.ร.บ.คุ้มครองพันธุ์พืชฯ ปี 2542  ซึ่งมี 3 เสาหลัก อันแรกเป็นการคุ้มครองสิทธินักปรับปรุงพันธุ์  คือว่า ถ้านักวิจัยปรับปรุงพันธุ์เขาวิจัยพันธุ์ใหม่ได้ แน่นอนว่า เขาก็จะมีสิทธิ์ใช้ประโยชน์ อันที่สอง คือให้สิทธิเกษตรกรเก็บผลผลิต หรือใช้ส่วนขยายพันธุ์ในที่ ๆ ตัวเองผลิต และอันที่สามก็คือ ให้สิทธิกับชุมชน แล้วก็คงอธิปไตยของรัฐเหนือทรัพยากรพันธุกรรม หมายความว่า ถ้านักวิจัยหรือนักปรับปรุงพันธุ์หยิบเอาพันธุ์พืชป่า หรือพันธุ์พืชของชุมชนไปใช้ในการปรับปรุง จะต้องแจ้งแหล่งที่มาและแบ่งปันผลประโยชน์ แต่ถ้าเปลี่ยนกฎหมายไปตาม  UPOV1991 อีกสองข้อหลังมันจะหายไป...”

นี่คือ เรื่องใหญ่ ที่เท่ากับเอาผลประโยชน์ของประชาชน ผลประโยชน์เกษตรกร โดยเฉพาะรายย่อยที่มีอยู่กว่าครึ่งประเทศ รวมถึงผลประโยชน์ประเทศชาติ ไปพิจารณาบนโต๊ะเจรจา และรัฐบาลจะต้องตัดสินใจ ยอมหรือไม่ยอมแค่ไหน?

ที่สำคัญ คือ การรับฟังเสียงของผู้มีความรู้ มีประสบการณ์ และอ่านเกมออก อย่างรอบด้าน เพื่อความรอบคอบรัดกุม ก่อนตัดสินใจ หาไม่หาก “ผิดพลาด” นำเกษตรกรไทยตกเป็นทาสทุนผูกขาดข้ามชาติ ก็ยากที่จะแก้ไขในภายหลัง หรือไม่จริง?